浅谈如何有效地控制政府投资项目审计的质量
我国国民http://Www.LWlm.CoM经济的快速发展过程中，扩大内需是一项长期的基本国策。作为拉动内需三架马车之一的政府投资项目近一二十年中在国民经济中所占比重越来越大，表现为数量和规模急聚扩张。各级审计部门需要负责政府投资资金的执行情况、竣工决算的金融监督，在规范政府投资项目管理，健全科学、民主的政府投资项目决策和实施程序，优化投资结构，提高投资效益和提高投资管理水平等方面发挥了重要作用，取得了很大成绩。
能独立经营、自负盈亏、有独立法人资格的会计师事务所、评估师事务所、建筑师事务所等服务机构，均为社会中介机构。社会中介机构参与政府投资审计是完成投资项目审计工作的有效补充。2006年审计署发布的《聘请外部人员参与审计工作管理办法》成为中介机构参与政府投资审计的政策依据，当政府审计部门遇有审计力量不足、相关专业知识受到限制等情况时，可以从社会中介机构和其他专业机构聘请或者直接聘请外部人员参与审计工作。社会中介机构的参与政府投资审计有积极的意义，可以较好地解决政府投资审计中遇到的问题和矛盾。一方面，社会投资审计理论和程序架构齐备，扩大了项目审计的涉及面；另一方面，原来行政机关中的专业审计人员在审计师事务所和会计师事务所在改制时分流至社会中介机构，同时市场规律和行为又使社会中介机构聚集了更多精通工程审计的工程师、造价师、注册会计师等复合型人才，弥补了审计机关人员队伍薄弱的不足，从而在更多领域为国家节约了大量财政资金。此外，社会中介机构的非强制性的特点又弥补了政府投资审计是强制性、权威性的一面，社会中介机构参与政府投资审计可以和审计机关实现优势互补，是充分利用社会资源参与政府投资项目审计的良好体现，这反映了审计机关不断开放、提高审计开放度和透明度的特点。 本文针对当前政府投资审计实施中遇到的矛盾,探讨了多方参与政府投资审计过程中操控流程，并分析研究了最大限度降低审计风险的可能途径。 一、审计机关进行政府投资项目审计的现状 在目前的工作实践中，政府投资项目审计由于其特殊性，遇到了一些困难，表现在一是政府审计机关专业人员队伍相对薄弱，受行政事业编制和收入水平的限制，审计机关专业人员队伍在一定时期内比较固定；另外，政府投资项目审计专业性强、事务复杂、牵涉面广，要求审计人员具备工程、计算机、和法律等相关知识，综合专业背景强的复合型人员不足，而且一部分人尚未取得执业资格水平。国家和各级人民政府近几年扩大内需的基础设施建设项目使政府投资审计工作明显加大，政府投资审计工作任务相当重，审计人员与审计项目的比例失调，对按质按量完成政府投资审计产生较大的影响。同时，政府投资项目审计没有受到全程跟踪审计，目前大多数地方的政府投资审计只对工程竣工后进行结算和财务收支事后监督，缺乏必要的事前预防和事中监控。工程相关方常通过签证单、工程变更的形式，在基础深度、现场土石方等方面不受控增加工程量，随意提高建筑材料标准，从而在政府投资工程上获取更多的利润。政府投资审计结算和事后监督难以对投资立项决策、设计、施工过程产生约束和指导作用。政府投资审计大多以真实性和合法性审计为重点，发现和披露建设过程中的违纪违规问题仍然是投资审计的主要内容。政府投资审计工作着眼于查处单个问题的多，不善于通过对微观审计所获得的资料从宏观上提出搞好建设项目的建议和改进审计方法的措施。如何从单个项目审计向政府提交未来建设项目程序上的高效、快捷的建议，以及向政府提交如何处理和避免未来建设项目合同条款的争议处理方面的建议，进而优化未来建设项目的投资决策和设计方案等方面仍然是值得深思的问题。另外，审计机关聘请社会中介机构参与投资审计，审计机关扮演的是组织者和管理者的角色，并对审计结果的真实性和合法性负责，加大了审计风险。
二、社会中介机构参与政府投资项目审计的主要问题 首先，各地未建立完善的社会中介机构准入制度和招投标制度。当前社会中介机构参与政府投资项目审计总的来说还处于摸索阶段，各种乱象还较多，因各种利害关系而引入的审计能力低，审计质量差的社会中介结构还较常见，有些从根本上绕开了项目招投标制度，由此可能催生的是国家财政的损失和中国外资腐败的滋生。其次，当前市场上审计中介机构数量巨大，但对社会中介机构执业质量动态考核机制并未http://Www.LWlm.CoM稳定实行，如社会中介机构在执业过程中，与建设单位，监理单位等接触过密，损坏了独立审计的严肃性，审计机关对社会中介机构的过程监控和结果抽查不到位，缺乏有效的奖惩等。由于社会中介机构是盈利性实体，当社会中介机构和项目建设单位存在经济关系时，审计质量往往难以保证，所以需要认真思考社会中介机构和审计机关在审计费用分配承担的责任问题。与此相关的是具体项目审计过程中的质量控制问题，审计计划制定的科学性和有效性，审计过程对社会中介机构的管理、指导和监督还需要有效的操作。最后，与审计机关一样，各类审计人员未将政府投资项目的经济效益、社会效益、决策效益和管理效益有效结合起来，分析总结不及时，因而指导政府投资管理的作用有限。三、政府投资项目审计质量控制的方法
1、加强政府审计机关队伍建设，一要适当增加编制，引进政府投资审计所须的工程技术人才，对那些既懂工程技术又懂财务审计的复合型人才要给予待遇和生活方面的特殊政策； 政府投资审计工作涉及到工程技术人才主要有土木建筑人才、路桥技术人才、水利水电人才和财务会计人才。二是不断加强审计队伍专业素质的建设，在提高人员量的同时，亦着重加强质的建设。主要有审计机关要制定相应规划，每年拿出专项资金用于人员梯队技术培训，重点是提高现有投资审计工作人员的素质技能，让投资审计人员参加工程、财务、计算机及工程软件等方面的培训，审计机关定期安排一次集中学习专业知识和交流工作经验的时间，通过讨论来更新观念、知识和技能； 2、社会中介机构可以很好地解决当前审计机关人员少、技术力薄弱的问题，应大力鼓励社会中介机构积极参与政府项目审计工作当中来，审计机关可以建立相应的社会中介机构及执业人员数据库，及时更新，对于审计质量高、审计结果准确的社会中介机构如造价咨询公司、会计师事务所以及其他社会中介机构可以与之建立长期合作关系，邀请重点专家参与重点建设项目的审计工作，对于审计质低、审计结果失真的社会中介机构要及时别除出数据库并避免使用。 3、设立社会中介机构准入机制和招标制度并狠抓落实尤为重要，当前的社会中介机构中，整体的审计质量、人员素质及专业水平差别很大。审计机关根据国家法律法规制定相应的社会中介机构参与政府投资审计的准则条款刻不容缓，要充分考虑社会中介机构的规模、执业能力、技术水平与经验，建立社会中介机构参与政府投资审计基本准人制度。为引进高水平社会中介机构，应将组织审计的业务领域向全社会开放，以“三公”和透明的方式遴选社会中介机构，通过市场展示，将有实力的社会中介机构引入政府项目审计视线中来。在准入机制中，为了更好地开展组织审计项目，要求社会中介机构参与组织审计的人员首先要相对稳定，避免由于 人员流动性大，影响审计质量和审计时效。对各投标机构资质状况、技术力量、审计实施方案、审计质量保证体系、审计业绩、信誉、服务等进行综合评审，选择出具备一定资格、配有一定数量专业技术人员，且社会信誉好、审核质量高的社会中介机构。并适当提高准入门槛，杜绝因人情关系引入审计能力低、审计技术与经验弱的社会中介机构参与审计。在建立准入制度的基础上，采用项目招投标制度，公开、公正、公平地选择社会中介机构，同时要与中标的社会中介机构签订执业协议，执业协议应当明确审计目标、内http://Www.LWlm.CoM和职贵范围工作时限和要求受聘人员的权利费用及支付方式回避和保密承诺违约贵任等内容。对于那些涉及国家机密的投资项目，社会中介机构参与审计的范围要严格控制，杜绝随意委托社会中介机构进行审计。 4、加强对社会中介机构参审人员的培训和引导是保证投资审计工作的质量和水平高低的重要因素。审计机关不仅要将当前的社会中介机构执业人员的培养制度完备化，加强对聘请的社会中介机构执业人员的培训和引导，更要在实践操作中狠抓落实，避免流于形式。培训应贯穿于重点项目的全过程，使参审的相关人员明确审计工作的目标任务、承担的责任和必须遵守的相关规定，树立起公平、公正的审计质量意识。审计机关也要不定期召集社会中介机构执业人员交流审计机关的审计思路、方法以及操作规范，通过互动交流、经验总结切实提高社会中介机构参与组织审计的水平和能力，同时补充审计人员在审计法律法规方面的不足，特别注重法规法规知识的及时更新，增强执业人员的质量意识、风险意识和查处大要案意识。 5、社会中介机构的审计费用由审计机关承担是做好廉政审计的关键。社会中介机构作为独立经营、自负盈亏、自担风险、自我发展的经济实体，决定了其必须以盈利为目的。建立一种社会中介机构在项目审计过程中获取合理报酬的机制十分重要。社会中介机构的报酬必须与其审计质量挂购，社会中介机构参与国家审计所需的成本是决定审计费的客观基础，只有高的审计投入，包括审计规划的制定，执业人员素质与能力等，才能有高水平的审计质量。因此，社会中介机构参与投资审计的审计费，应列入政府财政预算，要明确审计费由财政保障，由国家审计机关直接支配，绝对不能变相由第三方控制。 6、加强政府投资项目审计全程跟踪审计，将风险意识、质量意识贯穿于项目实施过程的始终是防范审计风险的手段之一，审计机关应参与到项目的全过程投资控制当中，实施好对项目审计的指导、监督、复核等程序，彻底改变当前事后审计的局面。首先要加强规章制度的建设，即通过出台组织社会中介机构参与投资审计的管理办法等一系列规章制度，要求各社会中介机构在参与国家建设项目审计过程中严格执行，形成组织审计规范化工作机制。审计机关在组织社会中介机构参与审计的过程中，要严格实施合同化管理，与社会中介机构签订组织审计协议，界定双方的权利和义务，使审计机关既能依法履行职责，又能有效防范审计风险。在工程筹划和实施各阶段，即从可行性研究、设计、施工、竣工决算等阶段，广泛参与和获得各种工程信息，审计机关与社会中介机构执业人员应一起到现场查勘、核对工程量，确保工程量真实、准确；对未经招投标的主要材料价格，审计部门有关人员与社会中介机构人员一起深入市场调查材料价格信息，再会同有关部门进行集体审议确定，以制止各种不法行为和非法程序，尤其是把关好隐蔽工程和竣工验收关。在项目实施过程中，审计机关首先要定期听取社会中介机构汇报，及时掌握审计进展情况。其次要不定期对社会中介机构的审计工作进行抽查，以控制项目审计质量。同时，审计人员要全程参与社会中介机构、建设单位及相关的施工单位的结算核对工作，保证审计结果客观公正。只有把审计关口前移，将事前预防、事中控制和事后监督有机结合起来，才有可能做到及时堵塞漏洞、减少损失浪费、提高政府投资审计质量和效果。 7、作为地方审计机关，我们必须通过转变观念、加强自身队伍建设、采用科学的技术方法，立足审计的服务职能大力推进开展政府投资效益审计，加大跟踪审计的力度，通过对于投资项目的事前监督、事中控制和事后评价，从项目管理、勘测设计、招投标等多方面及时发现和反映政府投资行为存在的问题，同时要注意防范效益审计的风险，利用深入基层多掌握面上情况多的优势，获取第一手资料，从宏观层次上精心提炼审计成果，为政府调整和优化经济格局等投资决策，提供及时、准确的参考资料，保证政府财政资金能够投向最具经济、社会效益的投资项目，并保证政府投资资金运用过程的经济性、效率性和效益性。 8、建设廉政思想工程，是一项与社会发展相关的复杂工作。严格遵守廉政纪律是政府投资审计工作的灵魂。首先，多方人员应与社会一道经常开展廉政教育、司法教育和职业道德教育，持有正确的价值观、权力观和金钱观，增强社会责任感和工作责任心；社会中介机构应书面承诺廉政准则，切实履行廉政行为。同时审计机关要加强对社会中介机构参审人员执业违纪行为的检查，对审计结果造成重大错误的，或对有可能影响审计结果真实性、虚报瞒报建设和监理单位违法乱纪问题或泄露商业和国家机密的，均要按照有关规定严肃处理，严重的移交司法机关依法处理。由于政府投资项目审计任务重，涉及多个政府部门和相关经营单位，应考虑由上一级行政主管部门不定期异地抽调审计人员组成联合小组抽样检查具体项目的审计结果和环节，采取回避包括当地审计机关在内的所有执业人员的原则，复核审计结果的真实性和有效性，对所有项目审计执业人员进行评判。 9、及时总结经验，为做好未来项目建设和为政府投资决策提供依据是所有审计执业人员的职责所在。政府资产投资活动直接关系政府资金的使用效益问题，做好政府投资项目审计，对提高投资效益有着重要意义。对于资金投入大、工程复杂的政府投资项目，投资审计人员要全面、准确反映资金使用效益情况，在审计调查过程中，要结合项目实施情况，从项目立项的科学性、可行性、合规性等方面，以及资金管理、使用等环节，检查、分析和评价项目效益情况，发现因决策、管理等人为原因造成的各种问题，并及时进行项目总结工作，从宏观上向政府提交未来投资项目建设的方向和提高管理水平的意见，并就进一步如何改进审计方法的提出参考。 四、结语 做好投资项目审计工作，需要全社会的共同努力，其中国家审计机关审计是投资项目审计的主导力量，社会中介机构审计是投资项目审计的有力补充，把二者有机结合，既能发挥各种审计资源的特长，又可以实现在投资项目审计中的优势互补，提高审计效率，同时也为国家投资的资金安全增加一份保障，为我国国民经济的迅速发展和构建社会主义和谐社会做出更大贡献。