基层审计机关开展政府投资项目绩效审计存在的困难及对策
近年来，随着市场经济的快速发展，政府投资项目日益增多，由于立项决策不科学，结构不合理等因素，造成资产闲置甚至是报废毁损等效益低下的工程层出不穷，财务收支审计已经很难满足政府对投资项目的监督需求，开展绩效审计已成为政府审计的必然发展趋势。但是，目前还存在着一些亟待解决的问题，制约着基层审计机关绩效审计工作的开展，绩效审计工作的现状不容乐观。鉴于此，基层审计机关要充分认识政府投资项目绩效审计的重要性，客观看待绩效审计中的问题，采取有效措施优化绩效审计工作。因此，研究政府投资项目绩效审计具有重要的现实意义。
一、基层审计机关开展政府投资项目绩效审计的重要性 政府投资项目绩效审计是对政府投资建设项目的决策、投资、管理、效果进行审计，评价项目的经济性、效率性、效果性，促进政府投资项目规范管理、提高效益，并为宏观经济服务。开展投资项目绩效审计极为必要。 (一)国家审计自身发展的需要 审计的目标和范围总是随着政府工作重心的转变而发展变化的。目前政府投资管理的重心偏向了公共投资领域中的非经营性项目，投资效益成了政府和公众关注的焦点。新的经济局势为审计工作提出了新的更高的要求。面对挑战，基层审计机关只有不断开拓创新，改变传统的审计模式和手法，以求适应政府工作的需要。 (二)社会公众有效监督的需要 随着社会的发展，公众对政府部门施行政务公开的呼声越来越高，对财政资金的使用效果和问责情况更加关注。政府投资项目主要来源于国家财政性资金，由于公共财政框架的日益完善和政府可以利用的资源越来越少，而政府所承担的社会和经济义务却日趋扩大。尽快开展绩效审计，是维护民主与法制建设，建立现代化强国所必备的一个有力措施，不仅符合资源节约型政府的要求和社会主义建设的要求，而且是社会公众有效监督的需要。 二、政府投资项目绩效审计中存在的问题 目前，我国审计理论和实践还存在不少缺陷，严重制约了基层审计机关绩效审计工作的开展，这些问题集中表现在以下三个方面： (一)绩效审计体系的匮乏 从实践上看，政府投资项目绩效审计工作还未建立科学规范、切实可行的评价指标体系，存在多头监管、权责划分不 明确、部门之间配合不协调，责任落实不到位等问题，造成监管失控的现象。就其原因：一方面是绩效审计寓属于财务审计之中，没有独立出来；另一方面，政府投资项目绩效审计的具体实施办法尚未建立，缺乏操作性强的绩效审计评价标准，绩效审计体系的滞后，给政府投资项目绩效审计带来了困难。 (二)缺乏法律法规的依据 由于政府投资项目绩效审计在我国还处于起步阶段，没有颁布专门的绩效审计法律规范或准则。绩效审计工作中，缺乏统一的审计技术和方法的指导，缺乏对勘察、设计、监理等单位和相关人员的责任追究制度，致使审计执法的依据不充分。对于绩效审计的有关职责、授权、审计报告的报送对象和法律地位等方面法律依据也不明确，使得绩效审计的成果很难落实，审计人员在调查取证、收集资料过程中面临不少尴尬。 (三)审计人员结构不合理 基层审计部门审计人员结构的现状不合理，还不能完全适应绩效审计的需要。审计人员多数是单边手，知识结构比较单一，缺少具备工程和财务等专业知识的复合型人才，且年龄结构趋于老化，知识更新频率低，缺乏会计电算化和计算机业务知识，很难满足信息化时代的审计要求，新的审计模式和手段难以推广。分析多数停留在传统的财务比率分析层面上，对于管理方面存在的问题和政府投资项目中存在的问题，很难做出科学客观的分析评价，难以满足绩效审计的要求。 三、优化政府投资项目绩效审计的对策 基于政府投资项目绩效审计工作中存在的问题，就如何提高基层审计机关绩效审计的效率与质量，笔者认为应采取以下几点对策： (一)加快绩效审计法制建设，建立健全投资项目绩效审计评价体系 投资项目绩效审计评价体系的建立，有利于规范和指导投资项目绩效审计业务，促进审计事业的发展；有利于促进投资管理部门建立健全内部控制制度，提高财政资金的使用效益。加快绩效审计法制建设，完善政府投资项目绩效审计的法律、法规，从立法环节入手为绩效审计提供法律保障，可以有效保证绩效审计活动的开展。在绩效审计的法制建设中，审计评价标准在绩效审计过程中起着举足轻重的作用。评价体系的建立，要上下共建，首先，审计署要制订评价标准准则，其次，地方各级审计机关要在尊从标准准则的原则下结合地方的实际情况制订符合地方项目管理需要的具体详细的、可操作性强的评价实施细则，从制度层面规范政府投资项目绩效审计。评价指标体系的好坏与健全成度对评价结果的准确度具有致关重要的作用。 (二)优化审计人员结构，加强审计队伍建设 良好的审计队伍，合理的人员结构，是提高审计效率和工作质量的前提和基础。基屋审计机关应从以下几个方面优化人员结构：一是保持合理的老中青比例,发挥优良的传帮带作用。二是引进一专多能的复合型人才，鼓励他们大胆尝试，勇于改革创新，尽快转变审计模式和革新审计手法；三是加大对审计人员的内部培养，通过送出去、请进来和自学等不同的培训模式，全面提升现有审计人员的业务技能和综合素质，让他们尽快成为审计的行家能手。只有不断提升审计队伍的整体素质，尽快适应审计发展变革的要求，才能有效推动基层审计机关审计业务的转型。 (三)建立专家库，合理利用专家审核结果 现代审计涉及面广，业务性极强，审计人员的知识面有限，基层审计机关不可能囊括所有专业型人才，也聘不起那么多的专家顾问。惟有借助专家库，开展专业咨询、借鉴和合理利用专家的审核结果，提高绩效审计的工作效率和绩效评估的科学性、合理性。专家库的建立与应用，将有利于提高政府投资项目绩效审计的专业性水平，在组织层面上打破了原有的职能界限，有利于实现绩效审计工作的扁平化管理。 (四)先易后难，逐步深化绩效审计改革 由于我国绩效审计尚处于起步阶段，因此，在深化审计机关绩效审计改革的过程中，要遵循量力而行，循序渐进的原则。采取先易后难的方式，循着由简单而复杂的路线渐进式推进，逐步实现深化绩效审计改革的目标。与此同时，还要充分挖掘内部资源，实现上下联动、左右互动、内部相融的良好局面，确保团队集合效应得到最大限度发挥，进而稳步推进基层审计部门绩效审计改革的进程，促进经济的持续、快速、健康发展。 四、结束语 总之，随着审计目标的不断发展变化，绩效审计将成为基层审计机关现代审计发展的主流方向。开展绩效审计工作，不仅可以促进投资管理部门加强内部管理，提高财政资金的使用效益，还使得基层审计机关在业务转型和队伍建设上取得了质变的飞跃性突破。