我国政府环境审计研究
一、我国政府环境审计的现状与问题
（一）我国政府环境审计现状
（二）我国政府环境审计的困难与问题
1.环境审计缺乏舆论和理论基础。由于社会公众的环保意识薄弱，对环境审计工作重要性的认识不足，环境审计的推广困难重重。环境审计在我国的起步较晚，仍处于初级阶段，其基础理论仍处于探索之中，没有形成一个成熟的理论框架，加之很多政府审计人员对环境审计的目标、内容、方法不了解，导致在实务操作中缺少必要的理论指导。
2.环境审计目标单一、范围狭窄。与国外相比，我国政府环境审计的审计目标单一，偏重于对环保政策的贯彻落实、环保资金管理和使用的真实性与合法性进行监督，对绩效审计等其他方面的内容关注不够。在审计范围上，政府环境审计限于对政府环保专项资金的管理使用情况进行审计监督，对重大环保项目、生态建设项目关注不够。
3.环境审计评价标准不明确。近年来，我国在建设环境审计指标体系方面做了许多成效显著的探索，发布了6部环保法律，13部及395项环境标准，但适合我国国情和资源状况的具有权威性、普适性的审计体系和评价指标尚未建立。由于缺乏对环境成本和效益进行评价的具体指标和标准，审计人员在对环境绩效进行评价时有难度，审计风险加大。缺乏审计依据，严重制约着当前我国政府环境审计的发展。
4.环境审计急需技术方面支持。现阶段，审计机关从事环境审计实务的人员主要以财会专业为主，不具备足够的环境科学知识。他们能熟练应对一般的财务审计问题，但遇到与环境科学相关的专业知识时往往力不从心。审计人员知识结构的滞后性，构成了我国开展审计实务的主要障碍之一。
二、我国政府环境审计理论体系构建
（一）政府环境审计的定义
对政府环境审计如何定义的问题，目前尚无权威性的解释。2010年发布的国家审计准则仅指出，审计机关在监督财政收支的效益时需考虑环境问题，但就环境审计及内容未做具体说明。参考环境审计工作组（WGEA）的解释，环境审计与审计机关其他类型的审计并无区别，可能涉及到资源、环境和可持续发展问题。本文对政府环境审计给出如下定义：环境审计是为促进实施可持续发展战略，由政府审计机关对政府、企事业单位等被审计单位的环境管理以及有关经济活动的真实、合法和效益性所进行的监督、评价和鉴证等工作。
（二）政府环境审计的主体
由于环境的公共资源属性和外部不经济性，目前我国的环境审计仍以政府为主导。政府环境审计具有极强的权威性，能吸纳环境方面的人才参与实施环境审计，保证了环境审计的质量。面对企业环境行为时，审计主体是审计署和环保部门，两者应加强合作，重点审计环保资金的使用和审计污染管理情况；面对政府环境管理行为时，审计主体是审计署，重点审计其他部门环境管理的实施情况。
（三）政府环境审计的目标
我们将政府环境审计目标分为三个层次：最高目标、一般目标和具体目标，三者呈现“金字塔”式的层次关系。政府环境审计的最终目标是促进社会的可持续发展，起着统领、指导全局的作用。一般目标为环境财务审计、合规性审计和绩效审计。环境财务审计旨在确认政府财务报表是否正确反映了环境资产、负债和成本；环境合规性审计旨在评价被审计单位是否遵守环境方面相关的法律、政策和开支授权；环境绩效审计旨在确定政府是否经济、效率和有效地实现环境目标。具体目标则是对一般目标的具体和细化，根据内容不同，侧重点也有所不同。
（四）政府环境审计的内容
（五）政府环境审计的实现机制
1.积极开展合作审计。政府环境审计不受地域、部门的限制，涉及范围广。在对黄河流域进行审计调查时，跨流域的7省区审计机关应树立“一盘棋”思想，从整个流域的审计角度出发，积极开展合作审计，促进信息互通、资源共享。黄河流域水污染防治和水资源保护工作涉及到发改委、水利部、财政部等各级主管部门，应建立和完善审计机关与主管部门协调配合机制，实现数据共享，提高审计质量。
2.积极开展跟踪审计。跟踪审计是审计监督工作应对环境治理周期长，项目多，涉及到责任部门多等特点的背景下产生的。与常规审计相比，跟踪审计在环境管理规划之初便介入，对环境保护进展及时跟进，连续审计。跟踪审计对规划的起草、审批、工程实施的各环节、过程及相关资料及时进行动态审计，全程跟踪。针对黄河流域污染防治工程项目，审计机关要从检查程序的履行情况、报批手续的完备情况及批准权限等入手，对重点工程项目和里程碑事件进行事前、事中、事后全程跟踪审计。针对黄河流域环保资金的筹集、管理和使用，检查污染防治项目的目标是否符合国家环境标准，财政部及各级主管部门是否及时将资金纳入预算管理，拨付给使用单位，是否存在挤占挪用现象。在跟踪审计实施过程中，应积极探索使用GPS等多媒体检测技术，充分利用水环境监测数据对黄河干支流水质数据进行分析，确定审计重点延伸区域和行业，为分析水污染重点区域、重点行业和水环境变化趋势提供依据。
三、我国政府环境审计的若干建议
（一）增强环境审计意识
加大环境审计的宣传力度，通过多种形式加强政府环境审计宣传，如通过电视、报纸、网络等多种传播渠道，使公众深切认识到环境审计的重要性，争取政府、企业和社会各界的理解和支持。各级审计机关应积极有效地加强资源环境审计工作，通过履行审计监督职能，加强对资源环境审计监督，维护环境安全，促进社会可持续发展和生态文明建设。
（二）明确环境审计的未来发展方向是绩效审计
开展绩效审计是未来环境审计的发展趋势，顺应了社会公众的需求和推进可持续发展的需求。我国环境审计要想与国际接轨，必须从合规性审计向绩效审计转变。各级审计机关应在环境政策执行、环境项目建设、环保设施运营、环保资金使用、环境资源利用、行政效能等方面积极探索绩效审计。
（三）加强政府环境审计队伍建设
一方面加强对现有环境审计人员有关环境知识方面的后续教育和培训，帮助审计人员不断更新知识，优化结构。适当吸纳环境学、工程学等相关专业的人才，打造复合型专业化审计队伍。另一方面积极聘请外部专家，开展与高等院校或科研机构的合作，利用他们的专业知识，提高环境审计的质量。以黄河流域水污染防治和水资源保护为例，审计署上海办根据项目需求，在组建审计调查小组之初，便抽调了行政事业、投资、计算机、法规等四个处室业务骨干加入，实现人力资源的有效整合。
（四）构建政府环境审计评价体系
建立适合我国国情的环境审计评价体系是一个科学系统工程，应遵循可行性原则、分领域与分项目原则、成本效益原则和全面原则，针对每个领域制定相应的评价体系。加快制定与环境保护相关的法律、法规， ，建立完整的环境保护法律体系。加快环境审计准则的研究和制定，为政府环境审计的开展提供依据和评价标准。与环境审计相关的问题，需综合考虑环境指标和经济指标，并将二者紧密结合，形成生态效率指标。
我国政府环境审计还有很长的一段路要走，在“十二五”及相当长的时期内，应将环境审计作为政府审计新的关注点，不断提高政府审计的能力，改进审计方式，提高审计实效，发挥环境审计参与国家治理的功能。
