十六大报告指出：统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务。农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，是实现充分就业的根本途径，是工业化和现代化的必然趋势，是解决“三农”问题的重大举措。
一、农村劳动力“一次转移”的现状和面临挑战 我国改革开放以来的农村劳动力转移是工业化初期快速扩张的产物，劳动力转移只是就业空间的简单转移，劳动力性质本身没有变化，仍然保留着农民身份，保留着土地，是一种“离乡不离土，进厂不进城”的兼业式转移，是农村劳动力的初级转移或称之为劳动力的“一次转移”。农村劳动力“一次转移”为改革开放以来我国经济发展做出了重大贡献。但是，其本质上仍是一种低层次的劳动力转移，具有较大的局限性：一是转移以自发为主，盲目性和无序性较大。劳动力转移的组织化程度低，由政府有组织地引导转移较少，劳动力供需无法对接，大部分农村劳动力外出仍然靠血缘、地缘、人缘关系，盲目性流动较普遍。二是转移缺乏可持续性和确定性。大多数农村劳动力保留着对土地的承包权，农民工在农忙或城市找不到工作时候仍然返回农村，职业流动是飘忽不定的，时而是农民，时而是工人，具有兼业摇摆性。三是转移结构性矛盾较突出。劳动力转移主要集中流向劳动密集型行业,从事体力劳动;从业人员大多缺乏专门职业技能培训，文化和技术素质低下，难以进入较高层次的产业和岗位。四是农民工以企业管理为主，社会管理和监督薄弱。农民工合法权益缺乏有效保障。五是外出务工人员以自我保障为主，社会保障和服务缺乏。农民工享受不到失业、医疗和养老等社会保障，也无法获得与当地居民同等的子女就学、就医、购房等公共服务。农村劳动力“一次转移”降低了市场机制对劳动力资源的配置作用，带来了不少问题。尤其当前我国正处在产业升级和工业化、城市化快速发展的关键时期，农村劳动力“一次转移”已经不能适应经济社会发展对于较高层次人力资源的需求，必须积极探索创新劳动力转移模式，实现农村劳动力的“二次转移”，为经济社会的新一轮腾飞注入新的动力和提供支持。
二、农村劳动力“二次转移”的重要战略意义
农村劳动力“二次转移”亦称为劳动力的再转移，指通过对农村劳动力进行人力资本投资，提高劳动力就业技能和创业能力，依托市场机制调节和政策引导，实现农村劳动力由劳动密集型产业向资金、技术密集型产业和新兴产业、第三产业的转移，职业流动、身份转换和居所迁移同步发生，生活方式发生质的变化，进入城镇成为自谋职业的城镇居民。
农村劳动力“二次转移”对于农村富余劳动力转移和我国经济社会发展具有重要的意义。一是有效缓解劳动力供需结构性矛盾，为农村劳动力“一次转移”提供了新的空间。随着农业结构调整和规模化、集约化程度的提高，农业内部就业空间缩小，农村剩余劳动力日益增加；市场经济体制的逐步完善和市场秩序的进一步规范，使企业结构调整，技术升级加快，对农业剩余劳动力的吸纳能力逐渐减弱，农村富余劳动力可转移空间正逐渐缩小。另一方面，随着新兴产业、高新技术产业等技术、资金密集型产业和金融、信息、服务等第三产业的快速发展，需要的大量熟练技术工和具备较高素质的产业员工十分缺乏，劳动力供需结构性矛盾十分突出。加快劳动力的“二次转移”，引导“一次转移”后的劳动力向新兴产业、第三产业转移发展，既可以拓展劳动力就业领域，增加就业容量，又可以为农村富余劳动力“一次转移”腾出新的就业空间，加速农村劳动力的有序转移。二是培养较高素质的劳动力队伍，为产业升级发展提供人力资源保证。当前，产业升级成为经济发展的主题。要顺利实现这一战略目标，必须得到高质量的、结构合理的人才资源方面的保证。除需要大批参与国际经济和技术竞争的人才，更为稀缺的是具备一定专业技术技能的产业工人。据统计，目前，企业大都对民工的素质提出了明确要求。文化水平方面，90％以上的岗位要求具有初中以上文化程度的人员，其中20％以上的岗位需要高中以上文化程度。技术水平方面，80％的岗位需要达到初级工以上的水平，81％的岗位需要熟练工人。加快农村劳动力“二次转移”，增加劳动力的人才资本存量，提升劳动力的就业技能和创业能力，促进农民工向较高层次的产业转移，将为产业升级发挥重要支撑。三是将有力推动小城镇建设战略的实施。通过消除阻碍农村劳动力向城镇转移的各种因素，引导具有一定专业近能和创业能力的劳动力进入城镇成为自谋职业的城镇居民，以城镇人口的聚集促进较大公共需求的形成，进而有效刺激城镇二、三产业的发展，能够有效化解农村劳动力游离于农村社会与城市之间“两栖”矛盾，减轻大中城市的压力，实现农村、城镇和城市三者间的良性互动。
三、农村劳动力“二次转移”面临的历史性机遇和制约因素
党的十六大为我们解决“三农”问题和农村富余劳动力转移指明了方向，提供了重要的政策环境，是当前农村劳动力“二次转移”的最大机遇，同时，我国经济社会发展的内在需求，也为农村劳动力“二次转移”提供了十分有利的环境。
1、升级的内在需求。我国工业化进程正由初级阶段向中期阶段发展，工业发展正处于一个总量加速扩张和质量提高的关键时期，必然要形成新的支柱产业和新的经济增长点，支撑经济的持续快速增长；与此相适应，产业整体结构也出现了大的升级趋势，并引发了消费结构、服务结构的调整升级，带动了各行各业的协调发展。产业结构的优化升级对社会劳动力结构提出了新的要求。首先，农业结构的调整优化要求农村劳动力不但要掌握一定的适应市场需求的农业技术，还要具有加工、处理市场供求信息的能力。其次，非农产业对劳动力素质的要求越来越高。即使是传统制造业，自动化程度日益提高，对操作者的受教育程度和技术能力有较高的要求。社会主义市场经济的发展，对劳动者的素质要求是全面的，不仅要求具备基本的劳动技能，同时要求具备一定的商品经济知识、法律知识和信用意识等，这些都要求有较高的文化素质。促进农村劳动力“二次转移”，就是要使农村劳动力中具有较高素质的一部分有序进入到较高级产业中，促使他们真正脱离农村、脱离农业，融入现代城市生活，成为城市建设发展的重要力量。
2、农村劳动力“一次转移”实践积累的优势。农村劳动力经一次转移后，积累了一定的资金、技术和经验，素质也有所提高，出门见过世面的农民随着眼界的开阔，创业意识、城市意" 识和学习意识逐渐增强，一方面择业标准提高，“一次转移”后的农民工对劳动环境、就业保障、生活条件等综合环境有了较高要求，具有“二次转移”的主观愿望和客观条件；另一方面，许多成功的打工者把打工的积蓄、熟练技能和市场阅历用于经营特色农业、创办个体企业和商业，出现了相当规模的农民创业群体，也带动了农民就业、择业和创业观的转变，为农村劳动力“二次转移”发挥了示范作用。
3、城镇化发展拓展了“二次转移”的广阔空间。经济学家认为，城镇化从30％提高到70％的中期阶段，是城市规模迅速扩大、经济迅速发展的阶段，能够极大地吸引人口聚集。城镇化的发展，必将引起大量农村富余劳动力向非农产业和城镇转移。城镇化的发展，还会带来城市第三产业的加快发展。第三产业是劳动力的“蓄水池”，我国目前第三产业人员约占22％，与西方国家70％相比差距甚大，具有很大的发展潜力。
与此同时，农村劳动力“二次转移”也面临着不少困难。
1、体制性制约仍然比较严重。传统的户籍制度、劳动用工制度等仍是农村劳动力转移的主要体制性障碍，一些带有歧视性的规章和政策限制了农民选择非农的就业岗位，在就业机会、就业收入上与城市人口也有较大差别；在就业保障、子女教育等方面存在障碍，受到不公正待遇。近几年，由于城市下岗失业现象日趋严峻，为降低失业率，不少地方出台了一系列政策手段，清退和排斥农民工就业，在就业行业、就业工种、就业成本上进行限制，严重制约了农村劳动力的转移。 3、产业转型期需求存在不定性。当前我国工业经济正处于劳动密集型向资本技术型升级的转轨时期，企业发展战略模糊导致人力资源需求的方向迷失，存在“头痛医头、脚痛医脚”的亡羊补牢式应急举措，缺什么补什么。许多企业重生产、轻人力储备，重使用、轻培训，重当前利益、轻长远利益，担心投入没有回报，担心人才不能长期为企业服务，对培训缺乏积极性。由于缺乏有效的激励机制，社会力量对增加农村人力资源的投入和开发作用未能发挥，现有的教育培训机构存在很大的盲目性，供需脱节现象严重，加上对新增劳动力缺少就业培训的强制性措施和吸引力，教无效、学无用、不想学的问题严重制约了劳动力素质的提高，增加了“二次转移”的难度和成本。
四、加快农村劳动力“二次转移”的思路和对策
农村劳动力“二次转移”不仅仅是“一次转移”的延伸，更是从根本上解决城乡二元结构矛盾，解决“三农”问题，推动城乡经济统筹发展的新的思路和举措，必须以战略的高度和全局的发展的眼光，构建全新的人力开发理念，构筑人力资本高地，坚持“劳动者自主择业，市场调节就业，政府促进就业”方针，采取有效措施，推动农村劳动力转移从单纯的数量扩张向质效并进的增长方式转变，达到以人力开发促转移，以转移促发展。
1、高度重视，精心谋划，积极创新农村劳动力转移工作思路
各级党委、政府都要把农村劳动力转移作为一项重要的政治任务，高度重视，精心谋划。尤其是沿海发达地区，要积极创新农村劳动力转移工作思路和领导、服务方式，加快农村劳动力“二次转移”，为全面建设小康社会做出新的贡献。福建省泉州市在推动农村劳动力转移中，把农村劳动力开发和再开发纳入重要议事日程，精心规划部署。市委、市政府研究制定出台了《关于促进我是农村劳动力转移的暂行规定》，从强化领导机构、建立教育培训体系、建立城乡一体的劳动力市场、实行奖励优惠、降低进程门槛、清理乱收费、稳定农村政策、保护农民权益、完善综合管理机制、建立激励机制等十个方面，采取了一些列措施，形成了市场调剂，政府推动和各级各部门齐抓共管、层层落实的有利局面。同时，围绕实现“两个率先”奋斗目标，结合大泉州城市建设和实施项目带动、载体建设战略，大力拓展劳动力转移空间和渠道，有力地促进了农村劳动力的有序转移。
2、加快“三化”步伐，拓展农村劳动力“二次转移”的空间
发展是硬道理，是解决“三农”问题的根本办法。要大力推进非农产业化、城镇化和服务社会化步伐，为农村劳动力“二次转移”拓展空间。一是推进非农产业化。要加快新型工业化步伐。进一步发展就业容量大的非公有制经济；支持乡镇企业搞好结构调整、技术改造，加快体制创新，推进乡镇企业的“二次创业”；扶持具有相对优势的劳动密集型产业，引导企业不断引进先进适用技术和现代管理制度，增强开拓国内国外两个市场的竞争力，促进传统特色产业群和块状经济有新的发展，提供更多的就业机会。进一步调整优化经济结构，培植新兴产业和新增长点，促进经济持续快速发展，确保劳动力转移的持续性和稳定性。要积极促进农业生产结构的调整，提高农业产业化水平，大力发展具有竞争优势的农业龙头企业。推行“龙头企业+基地+农户”等有效的农业产业化经营模式，延长产业链，优化和配置农村劳动力资源，加快农民向产业工人转化。二是加速城镇化进程。引导农村劳动力向小城镇转移。重点建设县城和一批基础较好、发展潜力较大的卫星镇。要科学规划，合理布局，依托现有城镇，挖掘潜力，提高资源配置效益。三是大力推进服务社会化，积极发展建筑、物流、交通运输、旅游、商贸、金融、信息、通讯等行业，拓展教育培育、企业院校后勤社会化服务和社区、物业服务第新型等三产业，提升第三产业发展水平和在国民经济中的比重，创造更多的就业岗位。
3、深化改革，完善机制，努力消除农村劳动力转移体制性障碍
深化户籍制度改革，进一步放宽“农”转“非”迁移政策，简化手续，让农村户口不再是输出劳务的“紧箍咒”；深化土地使用制度改革，建立农村社会保障体系，解除进城务工农民的后顾之忧，实现劳动力转移的彻底性和稳定性；深化就业制度，全面清理目前各类限制农民工流动的政策规定，取消对农民工的不合理收费，让农村劳力和城镇劳动力享受平等的就业待遇，为农村劳动力向城镇转移打开方便之门；制订鼓励农村富余劳动力转移的政策措施，在农民外出务工的居住、落户、收益保障、子女入学等方面，尽早制定出优惠政策，构建城乡一体、竞争有序、高效公平的开放劳动力市场体系；加快制订和落实劳动法规，加强对劳务市场的监督和管理，解决拖欠工资、劳动环境差、劳动安全没有保障等突出问题，维护农民工的合法权益，逐步建立和完善外来劳动力养老、失业、医疗等保险制度，为农村劳动力转移创造良好社会环境。
4、强化教育培训，提高素质，增强农村劳动力择业竞争力
首先要增加农村教育的投资，普及初中教育，有条件的地方可普及高中教育。严格控制未成年学龄青少年进入劳务市场，提高农村劳力的基本文化素质。其次，有针对性地制定农民就业培训规划，开展各种就业培训和教育，要逐步形成“市场引导培训，培训促进就业”的新机制。一是采取政府部门和社会力量办学相结合的方式，允许国家、企业、个人一起上，依法举办各种类型的实用技术培训班，依托有关职能部门如劳动、工会、农业、教育等建立常年性的、专业" 性的职业学校、培训中心等，形成社会就业培训体系的骨干。二是形成以技术培训和业务培训为重点，以素质培训和岗位培训并重为特点、以职业培训和扩大就业相结合的长短结合、高中低配套的培训模式，培训可依托各类学校、各类培训机构，也可采取“先行试点、逐步推广”的办法选择有条件的企业建立培训基地。三是把职业培训与技能鉴定相结合。使求职务工人员有全国通用的技术等级证书及上岗证以增强就业竞争能力，提高劳务收益。积极引导各类培训机构与劳动力市场或用工单位签订培训合同，以需定培，定向培训，重点鼓励企业开展岗前培训并安置就业。有条件的地区要全面启动农村劳动力资源开发工程，免费为农民提供技能、岗前培训，开展特殊工种职业鉴定。要积极探索职业培训与劳动力转移的衔接机制，把技能培训、就业介绍、就业后服务管理融为一体。
5、建立城乡一体的劳动力市场，完善农村劳动力转移服务体系
完善市场就业机制。加快劳动力市场建设步伐，着力解决场地等基础设施问题；加强信息服务，完善市、县、乡三级劳务信息服务网络，抓好农村劳动力的调查摸底和资料建档工作，建立健全劳动力资源信息库，畅通劳动力资源调蓄和信息共享渠道；要加强对劳务市场的管理，引导扶持劳动就业中介服务健康发展，依法打击和取缔非法招工，实现农村劳动力有序转移。建立农村劳动力转移宣传和激励机制，对促进劳动力转移的有关单位进行奖励。开展山海劳务协作，鼓励和引导农村劳动力外出务工经商，依法有序地开展境外就业和劳务输出。主动做好服务工作。积极引导外出务工人员建立各种类型的劳务专业协会，加强农村劳动力外出就业的自我保护和自我约束。
