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内容提要：本文详细叙述了J市1980年代以来农民负担的发展及其状况，认为农民负担屡减不轻，与中央政府对地方政府包括乡村组织积极行政的期待有关。当地方政府包括乡村组织被视为地方经济发展的主导者和农民致富奔小康的带头人时，技术性的减轻农民负担的规定必然会被对策消解，农民负担有被推至接近恶性案件边缘的内在冲动。本文认为，减轻农民负担对于具有庞大农村人口的中国现代化具有基础性意义，要彻底减轻农民负担，就必须在乡村两级实行消极行政。
关键词：农民负担 税费改革 消极行政
一、现状
1、头税
2、二税
再来看“二税”的情况。二税即三提五统经费。按照通行的说法，“三提五统”是农民向乡村集体经济组织缴纳的发展农村集体经济和社会公益事业的费用。村提留包括三项内容，即公积金、公益金和管理费，是村集体经济组织依法从本组织成员生产经营收入中提取，用于维持村级集体经济组织扩大再生产、兴办公益事业和管理开发的费用。其中公积金用于村级集体生产发展所需，具体用于农田水利基本建设，植树造林，购置生产性固定资产和兴办集体企业。公益金用于村级集体福利事业所需，具体用于五保户供养、特困户补助，合作医疗，以及其他福利事业。管理费用于村干部报酬和管理开支。五统包括乡村两级办学、计划生育、优抚、民兵训练、修建乡村道路等民办公助事业，是由乡集体经济组织依法向所属单位和农户收取的。
以下来看A镇三提五统占农民人均纯收入的比重及分项用途。
农民统计收入自1993年以来的快速增长，不是农民实际收入的增长。出现统计农民人均纯收入快速增长的原因，与1991年国务院发布的《农民承担费用和劳务管理条例》规定“农民直接向集体经济组织缴纳的乡统筹村提留，以乡为单位，不得超过上一年农民人均纯收入的5%”有关。在百分比确定之后，要得到较大的分子，就必须扩大分母，乡村要得到更多三提五统收入，就必须将农民人均纯收入报得较高。
若计算农民承担的其它税收， 2000年农民人均承担税收为1988年的5.45倍，1985年的10倍左右。
3、三税
“三税" ”是指在“头税”和“二税”之外的其他农民负担之和。“三税”构成复杂，很难单独讨论。以下我们分别以A镇、B镇、C镇农民的实际负担总额来讨论“三税”。
（1）A镇
以1999年为例来计算农民承担费用的项目。根据农民负担准鉴项目及指标表一览表，1999年农民承担收费项目共计7项。
其余36.5%分别为：
第5项政策规费39.6万元，含18.8万元的农业发展基金，1.5万元水面增殖费，1.7万元血吸虫防疫统筹费，17.6万元畜禽防疫费。
第6项为预提共同生产费254万元。
若算入共同生产费部分，则人均为490.5元，其负担占上年收入的百分比为17.4%。亩平188.1元。
（2）B镇
二、三提五统，329.4万元；
三、政策规费（农发基金、水面增殖费）18.1万元；
四、集资71万元；
五、防汛费23.9万元；
六、共同生产费575万元；
七、防疫费30.9万元；
八、特产税53.2万元；
九、屠宰税31万元。
人平负担432.4元，亩平负担184元。
当然，上表只是B镇农民实际负担的一部分，因为1999年J市承担长荆铁路集资，镇均超过百万元，但仅以上负担就已经够高的了，此谓“三税是个无底洞”。
（3）C镇
三税还有一大块，即各种各样的罚款，尤以计划生育和社会治安罚款令农民难以承受。在当前农村经济形势不景气的情况下，县乡财政不能足额拨付办公经费乃至人头费，乡镇各种稍有实权的机构便利用自己掌握的权力向农民收取各种各样的罚款，甚至在罚没收入上有“放水养鱼”之说，即有意识地培育供罚款的事情出来，以收取罚款养人。罚款种类繁多，很难尽数，不在此作更多讨论。
4、共同生产费
需要专门讨论共同生产费。所谓共同生产费，是指农业生产中需要共同开支的费用，特别是J市这类水稻产区，抗旱排涝成为农业生产的先决条件，而诸如抗旱排涝一类事情，单家独户无力去做，因此成为村组干部最为基础的工作之一。
按规定，共同生产费应是用多少收多少，很难有一个具体的支出控制。但1990年代以来，因为乡村经济紧张，“共同生产费是一个筐，什么都往里面装”，预提的共同生产费远远超出实际共同生产的支出，而成为弥补村组开支不足的常项收入。
据S县经管局对2000年全县农村共同生产费使用情况的调查，2000年亩平提取共同生产费52元，实际使用亩平65元。在使用总额中，方量水费占总支出的24.5%，抗排电费占24%，机械抽水费占4.8%，维修费占7.2%，水利" 建设占4.6%，管水员工资占7.6%，杂工开支占6.4%，灾情减免占3.9%，运杂费占1.4%；农户上缴提留奖励占4%，水电费借贷利息占3.4%，生活费占0.5%，其他占7.7%。S县农经局的调查报告说 ，“从调查情况看，全县将不属于共同生产费列支范围的费用转嫁、变相列入共同生产费开支的项目有10项之多，占总支出的34.7%。”
二、症结
我们先来看农民负担在1990年代的发展过程。还是以J市为例。
1、5%的政策警戒线
最早可以看到的J市关于减轻农民负担的文件是1990年8月13日由J市市委市政府联合下发的《关于切实减轻农民负担的决定》，这份文件与国务院下发的关于切实减轻农民负担的《通知》和十五届六中全会《关于密切党同人民群众联系的决定》有关。在文件的开头即描述1990年之前几年农民负担的情况如下：“近几年，上级党委、政府三令五申要求减轻农民负担，市委、市政府每年都要为此而采取一些措施，虽然取得成效，但有令不行、有禁不止的现象依然存在，农民负担并没有从根本上减轻，基层干部和农民群众对此反映十分强烈。”“减轻农民负担，不仅是一个经济问题，而且是一个严肃的政治问题，事关稳定政治、经济、社会大局”，要求“坚决制止和认真清查一切加重农民负担的错误行为。”《决定》强调“集体的三项提留和乡镇的五项统筹，坚决控制在上一年人均收入的5%以内。”“对有令不行、有禁不止，继续乱摊滥派、屡教不改的，要严肃处理。”
2、政策擦边球
也就在1995年的3月10日，J市农村经营管理局和J市减轻农民负担办公室转发湖北省纪委、湖北省监察厅《关于违反农民负担管理政策法规的党纪政纪处分暂行规定》。暂行规定是“为了贯彻落实国务院《农民承担费用和劳务管理条例》和《湖北省农民负担管理条例》，切实减轻农民负担，保护农民合法权益”而制定，首次以文件的形式规定如何追究违反《条例》的责任。其中第三条为“《条例》所规定的对农民负担负有监督管理责任的机关、部门及其" 工作人员，由于不负责任，工作失职，管理不善，造成本行政区域内的农民负担失控，加重农民负担的，对负领导责任的人员，党内给予警告或严重警告处分，行政给予警告至记大过处分；对直接责任人员，党内给予严重警告或撤消党内职务处分，行政给予记大过至撤职处分。”第四至第十五条细致规定了对违反《条例》增加农民负担责任人的处理办法。
3、农民负担屡减不轻的原因
那么，农民负担的症结在哪里？为什么中央一连下发20多个文件仍然得不到治理？
第一，1980年以来，乡村两级乃至更高级别的政府过于乐观估计农村经济形势和农民收入状况，在各种既得利益集团的压力下面，向农民收取了过多用于举办实际上没有产生效益的事业的钱，其中相当部分被乡村两级用于吃喝、建楼堂馆所甚至贪污掉了。这种情况在1990年代中期变得更为严重，在J市农村至1996年前后达到最高峰。
第二，改革开放以来中央与地方财政分灶吃饭的体制，特别是1994年以后实行的分税制，使地方财政普遍入不敷出。特别是在农业型地区，不从农民身上想办法，财政无法运作。换句话说，中央并未为地方政府留足财政收入。中央实行分税制的本意之一是调动地方政府寻找财源的积极性，这种思路与1980年乡镇企业异军突起中地方政府主动性的被肯定是一致的。地方政府在有足够事权和任务的情况下，不得不想出种种办法向农民收钱以办事。为办事就得养人，财政收入少了之后，办事的钱便被挤掉了。由此出现以收钱办事始，以收钱养人终的荒谬后果。
换句话说，农民负担屡减不轻的根本原因，正在于将乡镇一级政府当作积极政府来期待，既希望乡镇政府合法收取足够税费，大大地开源，又希望乡镇政府主动办起很多企业和事业，为官一任，造福一方，为一方的经济发展和城镇建设乃至于为乡村教育和其他诸种升级达标活动都打好基础，这就是荣敬本等人所说的“压力型体制”，而在这个过程中，因为中国太大，经济社会发展太不平衡，中央缺乏考核地方经济社会发展与地方政府行为相关关系的足够信息，地方政府在没有中央政府足够监督的情况下，利用“压力型体制”留给自己的主动性空间，将办事能力用于谋私，将为老百姓造福的政绩工程变为对老百姓毫无作用的面子工程甚至只是为某些既得利益集团乃至为地方政府负责人得到回扣的工程。
4、两税平摊的例子
为什么说根子在上面？以J市农业特产税和屠宰税的平摊为例，这么多年，难道市县两级的领导不知道？我们在全国农村调查，以上两税平摊是普遍现象，新闻联播、焦点访谈也以典型案例说明据实征收的两税平摊是普遍现象，既然如此，中央未必不知道？不知道的话，为何一再在中央减轻农民负担的规定上重申严禁两税平摊？
中央肯定知道两税平摊是全国普遍现象这一事实的，市县两级以至省级官员也知道中央知道全国范围两税平摊的问题。他们说，问题不在于两税是否平摊，而在于平摊时不要出问题。出不出问题，就不是省市县三级更不是乡村两级所可以把握住的，因此，地方官员喜欢说“看谁的点子低。”中央反复强调“凡加重农民负担，引发严重事件和死人伤人恶性案件的，要追究乡、村主要负责人和直接责任人的责任，凡涉及地、县领导责任的，要依据有关规定追究地、县党政主要领导的责任。”有的地方两税平摊或加重农民负担恰恰闹出了人命，这个地方领导人的点子就低，日子就不好过。因此，在加重农民负担时，市县两级关心的核心问题不是农民负担是否被加重了，而是会不会出恶性案件。只要不出恶性案件，层级高的地方政府就对层级低的地方政府睁一只眼闭一只眼。农民上访来说负担过重和两税平摊的，能推则推，装模作样。
农民知道事情的荒谬性，但农民丧失" 了挑战荒谬事情的信心，因为农民是分散的。江西农村还有宗族存在，农民算有一点宗族组织，因此对如此荒谬的事情还有抵制的勇气。1999年我们在崇仁调查，即听说1997年因为按户平摊屠宰税，引起数千农民闹事，此后当地政府不得不据实征收屠宰税。
有组织的农民太少，发生恶性案件的机会就需要农民不堪重负到极限。这个极限的危险性在于，农民可以在全国城乡流动，流动而无所归依的庞大的农民群体，该是多么巨大的力量。
当中央政府指望调动地方政府的积极性，按其主导地方经济发展的作为和地方经济发展水平来衡量地方政府的好坏，却又没有足够财政能力为全国所有的地方经济投资的时候，中央除了对地方政府加重农民负担的做法保持事实上的默认以外，中央又有什么办法来获得以上两全其美的好事？
我们认为，当前农民负担重的症结就在于中央将地方政府定位于积极政府这一立场。
必须将政府从发展经济中摆脱出来，让地方政府作为一个消极者来发挥作用。特别是要让乡镇政府消极起来。这是我们特别赞成徐勇教授提出“乡派村治”的一个理由。
三、一点思考
二是刘书明认为，农民负担过重在于政府推行城市偏向的分配政策和制度，导致了城乡居民之间分配关系失衡。减轻农民负担的根本出路在于实现城乡平等的分配政策和制度，通过调整城乡居民之间的分配关系，以实现城乡居民的平等负担。与刘书明观点相近的人很多。 三是发展农村基层民主，包括村级民主，乡镇民主，推行乡镇长直选，建立维护农民利益的农会组织，从而提高农民内部的组织能力和提高与外界包括政府的谈判能力，以将农民负担控制一个合理的可以承受的边界之内。政治学和社会学界相当部分学者持此种看法。
依我们在J市农村调查的情况看，以上各种思考都有道理，但我们不同意那种单纯从技术层面进行费改税的思路，认为这种技术思路已走到尽头，不解决与之配套的改革，可能会如秦晖所担忧的那样，适得其反。
我们思路的要点如下：第一，在中国工业化的现阶段，农业对工业的补贴已无可能（也无必要），农业和农村在中国现代化现阶段的主要功能不是为国家提供多少财政收入，而是如何可以为数量庞大的农民留下一个稳定的生存退路，包括为那些在城市未实现稳定就业的进城农民留下足够的生存退路。只要农民有田可种，就可以解决温饱问题，在中国现代化进程中，经济波动可以被农村农业的就业退路（温饱生存的退路）所消化，这就可以为国家的工业化提供了较大的回旋余地，为今后50年持续不断地农村人口向城市转移提供了进退有序的可能。换句话说，土地应成为农民生存保障之基础。
第二，土地生存保障功能的保持，来自两个不同方面的合力，一是中央稳定农民土地使用权的政策不能变，允许农民兼业，也允许农民将土地转包他人，但不允许土地买卖。二是农民的耕地可以有价转包出去，或者说，耕地在扣除固定投入和劳动投入后，在缴纳各种税费摊派之后，可以有一定收益，而不是当前在很多地方农民将土地转包他人时倒贴若干现金。因为土地可以获得收益，农民就不会将土地撂荒，也不会随便将与土地的联系割断。应特别注意，土地对庞大数量农民的社会保障功能是中华民族在今后50年艰难险阻的现代化征程中最为重要的制度性力量。
第三，与土地社会保障功能相一致的，是农村和农业经济在国民经济体系中的消极而非积极功能。不要也不能指望共和国经济的增长极出现在农村，特别是中西部的农村，所谓发展乡镇企业和调整产业结构的现行做法，都被证明是失败的。与此相关，乡村两级应实行一种消极的维持农村现状不至更糟的战略。所谓农民负担，也就是由农民自己来负担一个消极行政的乡村组织功能的那些负担。消极行政的乡村组织，其规模是很小的，其维持型的开支是很少的，其运转是低成本的。对于贫困地区的农村，国家通过财政转移支付解决低成本运作的乡村组织的经费。
第四，与前一点相关，我们建议在乡一级设乡公所，不设政府，也不设财政。在村一级实行村民自治，让农民自己决定如何在维持现状的前提下，兴办自己的公益事业和建设自己的公共工程。作为一种引导，国家可以拨付专项资金，用于农村特别是村一级的以工代赈事业。乡镇以上的公共工程，由国家财政解决。
总之，我们的思路不是从公民权利或现代税收的原理出发，而是从中国现代化进程中存在庞大的农民群体，这个庞大农民群体在逐步城市化的大约50年间能否有一个生存退路，将成为中国现代化能否获得稳定社会基础的关键这一事实出发，来得出我们关于消极乡村组织和发展村级民主的结论的。
主要参考文献：
秦晖：“税费改革、村民自治与强干弱支：历史的经验与现实的选择”，《开放时代》2001年第9期。
徐勇：“县政、乡派与村治：乡村治理的结构性转换”。
温铁军：《中国农村基本经济制度研究》，中国经济出版社2000年版。
