一、两地乡镇长选举改革的历程及不同命运
大鹏镇“两推一选”镇长选举改革
1999年1月至4月，深圳市政府经过长期酝酿，在派出工作队赴现场指导的情况下，安排大鹏镇进行了“两推一选”式镇长选举。第一轮是该镇全体选民无记名推荐候选人，共有76人获得提名，其中5人被确认为镇长候选人的初步人选；第二轮是该镇的全体党员、干部、职工和农户代表在第一轮投票的基础上测评候选人，在任镇长李伟文以813票高票胜出；第三轮为法定的镇人大代表正式选举镇长，李伟文作为唯一的正式候选人由镇党委推荐给镇人大，以45票全票当选为新一届政府镇长。 步云乡的“乡长直选”试验 与大鹏镇的“两推一选”改革相比，步云乡的直选试验则毁誉参半。直选后不久就有人批评此次选举是违法行为，该文作者认为，当务之急是要严格依法组织好各级人民代表大会代表的选举，而不是在直接选举问题上抛开宪法和法律的规定去另辟“蹊径”。
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面对这种批评，也有学者认为，发生在穷乡僻壤的步云乡乡长直选为中国的政治体制改革提出了一个崭新的思路，它有可能推动更高层次的直接选举，从而将真正的民主选举制度引入中国；20年前安徽小岗村农民偷偷签订承包合同是农村改革的象征，而20年后步云乡的乡长直选将会是中国政治体制改革的标志。[2]
这后一种看法得到了一些学者的呼应，一时间似乎“乡长直选”真成了中国政治体制改革的起点。然而在现实中，步云乡的乡长直选却备受官方的批评。据称，全国人大常委会曾就此表过态，认为有的地方提出直选乡镇长试点的要求，个别地方出现了选民直接投票选举乡镇长的情况，这与宪法和地方组织法的有关规定不符，并强调在2001年的乡级人大换届选举中各地乡镇长的选举要严格依照宪法和有关法律的规定进行。[3]
大鹏镇与步云乡的乡镇长选举改革是1998年以来中国乡镇政权建设的重要组成部份，都是在中共加强基层政治建设的背景下发生的，但两地的选举改革却呈现出不同的走向，其中蕴涵着复杂的变数。二、影响两地改革不同走向的因素比较
乡镇长选举改革之所以能在步云乡这一落后的乡村“先行一步”且能坚持下来，但在经济相对发达的大鹏镇却昙花一现，可以从经济发展水平、选民素质、干部来源、地方领导人的能动作用及去向、改革氛围等因素中寻找可能的解释。
经济发展水平
现在已有越来越多的学者认识到，乡村经济发展水平与民主参与程度之间并没有必然的联系，不能简单地说二者之间是一种正相关关系（即经济越发展，民主意识就越强，参与程度就越高），实际上这两者的关系受一系列相当复杂的变数影响，比如村民的收入来源、村集体经济的强弱以及村组织对村集体经济的掌控能力等。选举的动力主要源于民众对自己利益的关切度，而这又取决于利益的分配方式和自身利益的受损程度。
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笔者认为，经济发展水平对选举的影响主要体现在选举与选民利益的关联程度以及选举对选民利益增进的程度，此外，经济发展水平也是选举组织者选择改革试点的重要考虑因素。由此来看，大鹏与步云两地选举与选民利益的关联程度明显不同。大鹏镇长选举改革与村民利益的关联度并不高，村民并不是从关心切身利益的角度参与选举的。由于该镇土地在城市化过程中多被征用，集体经济发达，村民收入主要来自村集体经济的分红，与镇政府的利益关系较为间接，而且税费基本上由集体代交，村民没有受索取的感觉，与干部正面对抗的情况比较少。大鹏镇的选举改革并非来自村民的压力，而是自上而下地推动、由上级政府“刻意布置”的一种“虚幻的民主”，甚至可以说是一场政府执导的“政治秀”，在制度设计上也存在诸多缺陷。
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镇长选举改革后的3年里，选民也并未从这场“改革”中感受到收益的增进。如此的“改革秀”自然很难持续下去。而步云乡作为内地一个非常典型的农业乡，产业结构单一，几乎没有集体经济，农民的主要收入来源是务农和外出打工，村和乡政府的收入来源主要农民交的公粮和其他税费，每一分钱都要从农民的口袋里掏，这样农民和乡政府的利益往往是“直接对立”的。在选举改革前，步云乡民为此上访的频率相当高。乡民们保护自己利益的需要在政治上表现为强烈的民主诉求，乡政府则成为诉求对象。步云乡长选举制度改革的设计中，有诸多创新较好地回应了这种民主需求，如群众提名的广泛性、竞选机制的引入、选票的合理设计、秘密投票的" 有效实施等。选举改革与选民利益的高度契合，为步云的制度变迁步入良性循环提供了扎实的初始制度条件。
笔者在四川省绵阳地区农村调研时了解到：当地贫困村的干群矛盾比较尖锐，村民对干部的公费吃喝深恶痛绝。有一次村干部到饭馆招待下村收税的乡干部，几个村民得知后蹲在饭馆外面监视。干部吃完饭后这几个村民就进去复印帐单，寄给了县纪检部门。这也许是一种最原始的社会监督，经济资源的匮乏使得乡民更加注意监督对现有资源的使用和分配，这不能不说是发展民主的动力。
步云乡长直选后，当地的经济状况和公共设施有了一定改善，乡政的治理有了显著进步，农民负担减轻了，尤其是干群关系得到了缓解，在遂宁市过去3年中该乡成了唯一没有群众上访的乡镇，甚至也没有反映干部劣行的匿名信。“民选乡长”谭晓秋感到有明显的压力：我是人民选出来的乡长，我的每一句竞选承诺都是“债务”。不兑现承诺，就是欺骗群众。
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每年大年三十，他都会在电视上借向全乡父老拜年的机会，对选民汇报一年的工作，并就乡的经济和财务算账报盘。对中国的农民来说，这是从未有过的经历。[7]
目前地方政府选择乡镇长选举改革试点，基本上都瞩目于经济相对不发达的乡镇。大鹏镇的经济发展水平固然较步云乡高，但在深圳市则属于各项经济指标都排在后面的镇。乡镇长选举改革的上级组织者对此项改革的心态往往很矛盾：一方面，通过选举改革来增加政绩，当然比通过发展经济要容易一些；但另一方面，他们又怕选举改革会削弱自己的权力，尤其是下级干部的任命权。由于经济相对发达地区可供上级政府部门支配的资源比较多，所以上级政府一般不肯放松任命这些地区干部的权力，在这些地区推行乡镇长选举改革的阻力也因此要大得多。而选择经济不发达地区做试点，则因这些地区可供上级政府部门支配的资源不多，选举改革对上级各部门的收益影响不大，又能立竿见影地改善干群关系，自然就成了试点的首选。笔者访问四川省委组织部时，该部官员也谈到，在遂宁、巴中、广安这些经济不发达地区推行乡镇长选举改革较为容易，而在富庶的成都地区则很难推行。这正好证明了上述观察是正确的。
选民文化程度
选民的文化程度是选举活动必须考虑的因素，但文化程度高的民众就一定有较强的政治参与意识吗？李普塞特认为，教育水平与投票率并不存在线性的正相关关系，而是通过功效感和义务感这些态度变数与投票率发生关系。文化教育程度高，参与投票的概率可能比较大；但也可能因为不愿付出时间和精力去投票，对政治制度和政策的疏远更强。在选举活动中，通过群体压力、种姓忠诚的群体呼吁、收买等因素，可以大量动员文化程度较低者参与投票，但对文化程度较高者这种影响比较弱。
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北京大学“人民代表大会与议会研究中心”2001年的系列调查也表明：受教育程度高、民主政治知识较多的人，逻辑上可能会有较强的民主渴求和更积极的投票行为，但在实际中却未必会积极参与投票。[9]
大鹏镇与步云乡的情况基本上证实了上述假设。大鹏镇居民的文化程度和开放意识确实普遍高于步云乡民，但这并未转化为高涨的民主参与热情；大鹏镇经济发达，居民增加收入的门路和机会较多，开会、投票会耽误这方面的投入，往往被视为得不偿失，更何况选举结果对选民来说无关痛痒，因此，当地选民对选举的功效感和义务感比较弱。此外，他们长期受到改革开放气氛的熏陶，能接触到各种信息，处事比较理性，在选举活动中也不容易被动员和掌控，上级的政策意图往往不易落实。
而步云乡则不同。虽然乡民在文化程度和开放意识方面不如大鹏镇民，但民主选举过程本身会产生学习和示范效应，经过多次的村民小组和村委会选举，乡民已具备了基本的民主观念和民主实践经验，也掌握了民主政治最基本的游戏规则。对于闲暇时间充份、文化娱乐生活比较单调的乡民来说，选举犹如一场社戏，无论是参与还是旁观，都有一种新鲜感，而这样的机会是不多的。一个不可忽视的事实是，由于外出务工人员不断增加，乡村里的基层精英多长期在外，老弱妇孺成了选民中的主体。这种选民结构及其文化程度可能会影响投票时的认知
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，但这并不意味着选民缺乏选举能力，认知上的缺陷是可以在技术层面解决的。在步云乡的第一次直选中，选举主持机构创造性地为不识字的选民统一设置了代填票处，还在秘密划票间张贴了候选人照片，选票上3名候选人的排名采用了各三分之一轮流交叉的排名方法，起到了很好的效果。在第二次直选时又作了进一步改善，选票首次印上了候选人照片，若选民不识字或不会写字，可在候选人名下打勾或叉，也可按手印，据称在中国这也是首创。这些方法的创造表明，只要有实行民主政治制度的决心，文化水平低与不识字都不是不可克服的障碍。候选人与选民的地缘关系
在目前的乡村基层选举中，由于缺乏竞选机制，候选人无法向选民充份展示自己的特点或畅谈施政纲领，选民在短时间内根本无法深入了解候选人，于是宗族、面子、人情等非理性因素在选择候选人时就可能占相当大的比重，这使得基层选举带有浓厚的地域色彩，候选人若不是本地人，当选的可能性要小得多。但这种情况对乡长直选的影响小于对村委会选举的影响。因为乡镇的范围大、人口多，同一乡镇的居民未必相识，所以选民之间源于熟悉的面子观点隐退，异质行为增多，容易为竞选策划和竞选技巧所左右，这是熟人社会、半熟人社会与公众社会选举的区别。
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步云乡的干部构成比较单一，基本上都是本地或在附近乡镇长大的人。谭晓秋的籍贯是步云附近的市中区，到步云乡工作之前一直在相邻的白马镇工作、生活。即便如此，1998年直选时部份乡民出于对乡干部的不满，仍然扬言要选一个本地人当乡长，不让谭晓秋这个外乡人来管步云。竞选辩论时，与谭竞选的步云乡十村村委会主任蔡荣辉打起了“本地牌”，他不断强调：“我是步云的人，从小喝的是步云的水，吃的是步云种出的米，愿意为父老乡亲出力。”谭晓秋则反驳道：“我们外乡人就没有为步云作贡献了？你这是利用乡民感情拉选票！”显然，“本地人”和“外地人”之差对选举结果还是有相当大影响的。在选举前期，蔡荣辉的本地人身份为他赢得了不少选票；但随着竞选的深入，一些选民开始看好谭晓秋，认为谭有多年乡政府的工作经验，有许多关系，虽是外地人，但具有带动村民发展步云经济的能力，而本地缺乏这样的人。步云乡民在选举中对外地人的戒心，最终还是让位于发展经济的需要。地方领导人的能动作用及去向
中国许多地方的发展状态与领导者有着非常直接的关系，他们的主观能动性是推动制度创新的重要力量；而他们的命运（提拔、调离、降黜或撤职）则往往会决定某项制度变革的成败兴衰。
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地方领导者推动制度创新的动机是相当复杂的，包括政治义务感、外界压力、性格、胆识、创新意识等，希望通过地方的制度创新而拔得头筹、建功立业的心态也是个关键因素，各地纷纷宣传自己是“直选第一乡”、“首位民选镇长”等就是佐证。中央政府有时会以明确表态" 、默许抑或某种暧昧的方式鼓励地方政府进行制度创新，以便为全国性改革积累经验、寻求突破口，这些举止为地方政府的制度创新提供了动力。例如，原遂宁市中区委书记张锦明就是一位有胆有识、极富创新意识的地方领导人，她主持设计和指挥了步云乡长的首次直选；她调任遂宁市副市长后，尽管已不再分管乡长换届选举，但还是力排众议再度指导了步云乡新一任乡长的直选。笔者在遂宁市调研时，市中区区委组织部长、市人大法制工作委员会副主任等不少干部都表示，没有张副市长的大力支持，步云的乡长直选不可能有第二次。 改革氛围遂宁市张锦明副市长曾谈到，在农村改革探索上，四川有着很好的传统，尤其在乡镇干部的公推公选方面，四川走在全国的前列。而在该市各级官员中，也的确存在着一批理想主义者。他们顶着各种压力，虔诚地守护着步云这块“试验田”，试图在既有的体制框架内探寻一条变革路径。
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2001年全国人大常委会关于乡级选举的意见对乡镇长选举改革试点地区显然是一种压力，然而就在这样的政治气氛下，步云乡改革的操作者对中央文件的精神作了较为大胆乐观的理解：文件只是说不允许再进行与宪法和地方组织法的有关规定不符的乡镇长直选，并没有说不可以进行符合宪法和地方组织法的乡镇长候选人直选。为与文件精神相融通，步云乡第二次直选不再直接冲击现行法律，以降低选举试验的风险。步云试验的新做法是把直选乡长改成直选乡长候选人，甚至将提法说成是选民公开推选乡长候选人，这种名义上的更改为选举改革保留了操作空间。步云改革的操作者经过几次风波已积累了较为成熟的政治技巧，这是步云乡直选走向良性循环极为关键的因素。而大鹏镇恰恰在这方面存在着严重不足，而这种不足又与深圳市相当一部份干部安于现状、不思进取的心态密切相关。深圳特区诞生之初确实曾以敢闯、敢试、敢为天下先为定位，这种精神造就了深圳今日的富庶。然而，现在这种精神已成为昨日黄花，做“花架子”已成了官场习气，在这种情况下，大鹏镇无声无息地终止原试验的做法也就不足为怪了。三、乡镇长选举改革的动力与阻力
观察大鹏镇与步云乡乡镇长选举改革发展的不同轨迹，不难发现在制度变迁过程中，各利益主体之间相互博弈的不同态势。 中央政府与地方政府之间也存在着博弈关系，双方都在寻找有利于自身的改革方式，既通过各种手段制约对方，同时也推动对方进行自己需要的改革，乡镇长选举正是这种改革策略的一个范例。实际上，每个案例的操作过程都体现了地方政府与中央政府的某种合作，尽管这种合作的形式非常隐晦。
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显然，基层官员在上级明确表态之前，对改革风险无法做出明确判断时，一般是不敢贸然推进改革的，他们惟恐乌纱帽不保。尤其是面对矛头针对自己的权力和利益的改革，更是不能也不愿为天下先，普遍存在着“不推不动”、互相观望和等待的心态。日益严重的“三农问题”使农民与乡村政府之间的对抗倾向越来越明显。在普通民众看来，中央政策“这本经”是好的，只不过是被地方政府“念歪”了。为化解来自民间的这种压力，地方政府必须有所作为。然而在贫困地区靠发展经济短期内无法创造显著政绩，而通过发展基层民主则能立竿见影地缓解干群关系。在这种心理支配下，贫困地区发展基层民主比经济发达地区更有积极性。由于现行的权力资源配置不平衡、“自下而上”的利益表达机制不畅通，仅靠民间萌发的对民主的主动追求来维护民众的权益难度很大，在制度创新上基层地方政府扮演了积极的角色，成了乡镇长选举改革的最重要推动力。
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2001年11月乡镇换届选举在即，在历经了无数的风波曲折之后，步云乡是沿着直选的路往前走，还是回到原点？最后在地方干部当中这样的观点占了上风：如果完全抛弃直选的成果，不仅于改革探索是巨大损失，步云的选民也不会答应；最佳方案是对上届的成果修正完善，继续探索。[17]
这说明，民众的压力成了地方政府继续改革选举制度的决定性力量。在以上三重博弈关系中，当选乡镇长的处境相当微妙，最大的难题是需要付出巨大的努力与原有体制对接磨合。首先面对的是应该向谁负责？作为民选乡镇长，道理上应该是对选民负责；现实中，选民和上级两头都得罪不起，“上面”和“下面”都能决定其官帽。而“上面”的要求和“下面”的利益却常常发生冲突；对“下面”负责，有时就无法对“上面”交代。2002年7月，全区近40个乡镇评选夏粮征收进度，步云乡的名次只是居中。乡党委书记刘仕国说：“我们不能拖后腿，但也不想争先进。否则老百姓要骂娘。”3年来谭晓秋明白了：学会平衡──对“上”和对“下”的平衡──可能是最重要的一件事。他发现自己与中国其他4万多个乡长最大的不同之处在于：“别人只需要对上面负责，政绩好不好、能不能升迁只需要看上级满不满意。但我首先得让老百姓满意。”
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此外，如何与同事处理好关系也是件很头疼的事情。步云乡有的干部认为，谭晓秋的承诺是说大话，给大家套枷锁；也有人故意不正常工作，甚至直接向上级反映情况。谭晓秋认为，第二次直选没有第一次得票多，很多干部没有投他的票是个很重要的原因。乡镇长选举方式改革对解决目前中国乡村日益恶化的社会治理提供了一种思路，但若要达到改革设计者所希望达到的目标，则还需要更多的试点、摸索更多的经验，为日后更大范围的推广奠定坚实的制度基础，而其中的关键是要在制度变迁中建立报酬递增机制和自我强化机制。从大鹏镇与步云乡乡镇长选举改革的经验来看，要做到这一点有赖于以下几项改革：第一，以党内民主推动人民民主；第二，试点的选择要和解决实际问题相结合；第三，在宪法体制内进行政治体制的程序性改革，以减少有关方面的阻力；第四，制度协同。
【注释】
[1]
查庆九，“民主不允许超越法律”，《法制日报》，1999年1月19日。
[2]
[3]
转引自田小泓的“在宪法体制内进行政治体制的程序性改革──从步" 云的乡长直接选举实践看中国政治改革的趋向”，载“中国选举与治理网”。
[4]
李景鹏，“基层民主建设的新的增长点”，《马克思主义与现实》，2000年第3期，第34页。
[5]
黄卫平主编，《中国基层民主发展的最新突破──深圳市大鹏镇镇长选举制度改革的政治解读》，社会科学文献出版社，2000年，第91─94页。
[6]
[7]
唐建光，“直选乡长续任”，《中国新闻周刊》，2002年第20期。
[8]
[9]
蔡定剑，“选举在中国”，《南风窗》，2002年3月下。
[10]
吴毅，《村治变迁中的权威与秩序──20世纪川东双村的表达》，中国社会科学出版社，2002年，第339页。
[11]
[12]
杨雪冬，“地域、个人与制度创新──对陕西省咸阳市秦都区改革的个案分析”，《再论从压力型体制向民主合作体制的转变──县乡两级政治体制改革的比较研究》，荣敬本等着，中央编译出版社，2001年，第196页。
[13]
唐建光，“直选乡长续任”，出处同注[7]。
[14]
李凡等，《创新与发展──乡镇长选举制度改革》，第178─179页。
[15]
唐建光，“直选乡长续任”，出处同注[7]。
[16]
李凡等，《创新与发展──乡镇长选举制度改革》，第178─179页。
[17]
唐建光，“直选乡长续任”，出处同注[7]。
[18]
出处同上。