摘 要：政府官员问责制作为有效预防、化解、应对各类社会风险的制度形式，在风险社会治理中起着重要作用。风险社会时代要求政府官员问责制有效承载起新的历史使命，即预防和纠正由政府官员滥用权力引发的各类风险，促进政府更具回应性、更负责任和政府公信力的提升，促进政府组织、非政府组织、私人组织及社会公众之间展开合作治理。随着风险社会的深化，在工业现代化阶段构建和发展起来的传统政府官员问责制无法有效担当起时代赋予其的使命，面临着日益严峻的挑战。只有将政府官员问责制再造为一种促进责任更加清晰地界定和分担的对话与协商机制，一种有效的风险信息供给机制和一种提升全民责任意识的参与机制，才能走出困境。
关键词：风险社会；政府官员问责制；责任；现代化
自2003年“非典”疫情中的政府官员问责风暴以来，政府官员问责制日益受到政府和社会各界的广泛关注。近年来，政府官员问责制建设在稳步推进的同时，呈现出很多新的特点。例如，政府官员问责制由以往单纯的问责“有过”，发展为问责“不作为、乱作为”，问责“慵、懒、散”，问责“不良工作绩效”；由以往单纯的事后责任追究，发展为制度性、经常性地询问和质询职责履行情况。这些变化说明：政府官员问责制正处于制度创新的过程之中，政府官员问责制的制度功能已不再局限于对政府官员的责任追究。党的十八届三中全会提出将推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标。政府官员问责制在国家治理体系中应占据着重要位置，对于提升国家治理能力具有保障和促进作用。在新的历史时期，政府官员问责制应当承载起哪些制度功能？它的未来发展方向是什么？对于这些问题，风险社会理论为我们提供了一个很好的理论视角。
一、风险社会视野下政府官员问责制的使命
在中国，对政府官员的责任追究制度自古有之，为什么在“非典”疫情之后，这种制度被冠以“问责制”的新称谓，并且成为学术界的研究热点，成为各级政府近年来着力发展的一种制度形式？这些变化都与风险社会的时代背景密不可分。“非典”疫情在某种意义上是现代化产生的一种有害的副产品。政府官员问责制在化解这场危机时发挥了重要作用，也正是在这场深刻的危机中，人们认识到了政府官员问责制的潜在价值，并且开始重新审视这一制度。
政府官员问责制正在经历和将要经历的制度变迁并不是偶然的，而是风险社会时代的必然要求。随着现化化进程的不断加快，我们已经进入了风险社会时代。由人类不断发展的知识所造成的风险日益占据主导地位，由人类实践活动导致的风险不断向全球扩散。在这种情况下，如果对社会风险缺乏有效应对和治理，一旦时机成熟，各类隐性的社会风险便会转化为现实的危害。如何应对风险社会时代前所未有的挑战，是摆在各国政府面前的现实问题。政府作为应对社会风险的主导力量，在各类制度建设中都应当把风险社会这一时代背景摆在首位进行思考。政府官员问责制作为有效预防、化解、应对各类社会风险的制度形式，在风险社会治理中起着重要的作用。风险社会时代赋予了政府官员问责制新的内涵，与此同时，风险社会时代也不断要求政府官员问责制有效承载起新的使命。
第一，预防和纠正由政府官员滥用权力引发的各类风险。
政府官员的权力从本源上是由人民赋予的，是一种公权力。如果这种公权力得不到有效制约与监督，就会产生权力滥用，以权谋私现象。在风险社会，权力滥用不仅会损害公共利益，还会引发各类风险。
第二，促进政府更具回应性、更负责任和政府公信力的提升。
在风险社会的时代背景下，社会公众对政府的信任是有效应对风险的一个重要前提条件。社会公众对政府的信任主要来源于对政府公信力的历史与现实考量。 作为一种积极意义上的询问与质询制度，政府官员问责制应当促进政府对社会公众的呼声和要求更具回应性，促进政府更好地满足社会公众日益增长的对公共产品和公共服务的需求，有效预防和化解政府与社会公众之间的误解和矛盾，防止其升级为冲突和危机。“问责包含着要求某人或某事能够被‘说清楚’或‘算清楚’的‘能力’或‘可能性’。按照这种最低要求的理解，所有的行政问责都隐含着最基本的帐簿式的说明方式。同时，这里也要求存在一个政府帐簿‘最低限度曝光’原则，即只要公众个人愿意，他就能够看到这些帐簿。”[2]7因此，政府官员问责制应当是社会公众了解政府及其活动，参与政治的一种制度途径。在问责过程中，一方面，社会公众可以深入了解政府官员的职责履行情况，了解相关政策的制定依据和过程，并对政府官员进行更加积极的监督；另一方面，政府官员可以了解社会公众的真实期望和要求，得到社会公众的建议和意见，从而改进工作，纠正错误。这种双向的交流和互动能够增进理解和信任，从而不断激励政府官员更具使命感，更具责任意识，尽职尽责地做好自己的工作，有效预防和应对各类风险。
第三，促进政府组织、非政府组织、私人组织及社会公众之间展开合作治理。
在风险社会中，各类风险呈现出与以往任何历史时期不同的特点，工业现代化背景下形成的以政府为中心的风险管理模式正面临着诸多挑战。若仅依靠政府或国家，会使风险治理失效。这是因为，在以政府为中心的风险管理模式中，各种现代科技得到应用，各方专家在提供技术和信息咨询等方面发挥着重要作用。科学对理性的垄断使得这一风险管理模式具有相对稳定的知识基础。然而，风险社会的出现打破了科学对理性的垄断，也打破了专家的知识垄断。面对风险的高度不确定性、不可预测性、突发性和超常规性，在科学理性不断受到怀疑的同时，社会理性逐步走入人们的视野。“体现了社会理性的主张认为，公共领域的问题必须通过‘理想的言谈情境’来达成风险共识，应摒弃封闭的威权主义。”[3]
为有效应对风险，“政府需要抛弃那种主要是提供社会秩序的思维定势，转而积极创建社会合作体系，通过公共政策以及各个方面的政府过程去引导社会合作行为，在合作行为中型塑出社会和谐的机制，从而获得一种合作的秩序。”[4]这样做的必要性在于，“无论是国家、市场还是被许多人寄予厚望的公民社会都无法单独承担应对风险的重任，因为他们本身也是风险的制造者。”[5]制度化的交流与合作途径是政府组织、非政府组织、私人组织及社会公众之间展开合作治理的必要条件。作为一种积极意义上的询问与质询制度，政府官员问责制就是一种很好的制度化的交流与合作途径。政府官员问责制应当将社会理性引入风险治理中，促进科学理性与社会理性在风险治理中各自发挥出积极作用。
二、风险社会视野下的政府官员问责制重构
随着风险社会的深化，在工业现代化阶段构建和发展起来的传统政府官员问责制无法有效担当起时代赋予其的使命，面临着日益严峻的挑战。只有对工业现代化阶段形成的传统政府官员问责制进行全面再造，才能走出困境，开辟出制度发展的新天地。风险社会的出现在带来危机的同时也赋予了人类加深和拓展民主的机会，即构建基于公民参与、理性审视、公开讨论基础上的民主。政府官员问责制再造的总体目标就是建立更具民主性的政府官员问责制。根据这一目标，风险社会视野下的政府官员问责制再造应着眼于使这种制度形式上升为一种促进政府组织、非政府组织、私人组织及社会公众之间展开合作治理以共同抵御风险的制度。
第一，将政府官员问责制再造为一种促进责任更加清晰地界定和分担的协商机制。
在一个充满各种不确定性，人为风险成为主体的时代，人人都被置于风险之中，人人也都应当负起责任来。人类需要运用自身的理性选择围绕具体的风险问题展开辩论，借助公众争论、责任机制和定期选举等民主机制反思在工业社会时代被绝对尊崇的“现代化”、“进步”等理念，反思现代化的副作用对未来、对人类的深远影响。因此，政治应当从科学和商业的捆绑和束缚中挣脱出来，不再充当其合法化的工具。政治应当正视一些原来被刻意隐藏的风险，与社会公众一道直面现代化的副作用。是谁制造了风险，谁应当为风险负责等问题都应当被政府认真地加以界定。唯有如此，政治才能打破失势的困境，民主代议制才能在风险社会中重获新生。
作为民主代议制框架下的一种具体制度，政府官员问责制的再造应当朝向上述目标迈进。再造的重点就在于把问责提前到事前阶段，提前到制定公共决策之前，通过社会多元主体的“问”，即讨论、争论、协商等途径正视风险，正视风险有可能造成的灾难，正视风险分配中可能会产生的利益冲突，正视风险发生后的责任分担问题。通过“问”给相关利益主体提供一条合法地、理性地表达自己利益和诉求的渠道。这样做的好处在于，它能够“平衡政治家、科技专家、企业家与社会公众之间的权力关系，通过公开讨论、对话、协商来打破科技专家对知识垄断，打破政治家对公共决策的垄断，将科技和风险决策置于民主的控制之下。”[6]它能够更加清晰地界定责任，促进责任合理地分担和履行，使政府不再独自担当那些它担当不起的责任，使潜在的风险制造者正视并切实担当起自身的责任，使潜在的风险受害者有维护自身权利的途径。正象贝克所运用的一个形象的比喻所说明的那样，风险社会中的风险分配虽然在一定程度上遵循着由中心向边缘的分配路径，但与以往时代不同的是，风险带来的灾难最终会象回力标一样击中那些抛出它的风险制造者。也就是说，潜在的风险制造者最终也无法逃避风险有可能带来的灾难，每个人都置身于风险的阴影之下。这种状况对整个人类来说是一场严峻的考验。面对共同的考验，为求得共同的生存和发展，人类有可能打破以往阶级、阶层的壁垒和隔阂重新团结起来，通过对话和协商将风险有可能带来的灾难减至最小。因此，面对风险时人类的团结为政府官员问责制的再造提供了可能性，为民主政治的发展提供了新的契机。 第二，将政府官员问责制再造为一种有效的风险信息供给机制。
在风险社会时代，政府不再是风险治理的单一主体。为有效应对各类风险和维护公共安全，应当引入社会公众的共同参与和协同应对。社会公众能否在突发状态下对风险进行理性认知是有效参与风险治理的前提条件。
在风险社会时代，政府和社会公众的信息地位并不对称。社会公众如果无法获取自己所需的信息，就可能在心理层面产生一种相对剥夺意识。这种意识会导致对政府的不信任，对政府决策的怀疑。当社会公众转而依靠自己的直觉和经验对风险进行判断时，往往采取迅速的、冲动的、有一定非理性的应激行为。这种行为有可能在短时间内实现大范围的蔓延，从而引发集群性非理性行为，加剧风险。最近几年，全国各地发生了很多起因公众扩大化认识风险而爆发的群体性事件，如四川什邡投资超百亿元的钼铜项目遭到当地公众的强烈反对，原因是公众担心该项目会破坏当地生态环境，影响附近居民的健康[7]。这些群体性事件的爆发说明，伴随着公众的风险意识提高，在风险信息供给不充分的情况下，为防范风险，公众可能将风险放大，过度反应。因此，政府必须对公众的信息需求给予应有的重视，为公众提供有效的风险信息供给。
有效的风险信息供给就是要通过有效的制度渠道满足公众的风险信息需求，准确地界定风险内容，预测风险发生的概率。政府官员问责制应当发展为一种有效的风险信息供给的权威渠道。与政府新闻发布等渠道相比较，政府官员问责制的优势在于它能从公众的“问”中了解到公众真正的信息需要，从而有针对性地供给信息。它的信息供给应当能够经得起公众的质疑和提问，能够为公众答疑解惑，引导公众对各类风险进行理性认知。因此，风险社会背景下政府官员问责制的再造应当对“问”的功能进行再造，“问”不只包括事后追究的功能，更应涵盖询问、质询等功能。只有通过日常的事前、事中、事后的询问、质询及其它信息沟通方式，政府才能进行持续有效的风险信息供给，才能在积极回应公众需求并不断接受公众反馈的双向交流中有效满足公众的风险信息需求。
通过向公众提供有效的风险信息供给，政府官员问责制能够舒缓公众的风险认知，使公众降低对风险发生概率的主观预期，平息公众的各种恐惧、愤怒、盲从等负面情绪，提高公众对政府的信任程度，从而有利于促进公众对风险的理性认知，为进一步引导和鼓励公众在风险治理中发挥积极力量以有效应对和化解各类风险打下良好基础。
第三，将政府官员问责制再造为一种提升全民责任意识的参与机制。
风险社会的到来打破了人类固有的责任范围和限度，责任的代际维度、时空维度正在不断拓展。随着风险的加深和扩展，全人类必须勇于应对挑战，对当下世界、未来生命以及整个生物圈的存续与发展真正地负起责任来。只有提高全民责任意识、风险意识，才能有效应对当下的责任困境。风险社会召唤着一个全民责任社会的到来。每一个人都应当担负起其应承的道德责任，遵循内心的良心呼唤和道德准则，把自己的行为与人类共同体和整个地球生物圈联系起来。
传统责任观以行为动机或实际效果来评判行为主体。这种责任观在风险社会面临着困境。这是因为，随着科学技术的发展，人类行为的不确定性日益突显，即使行为动机是善意的，也可能产生未曾预料的结果，此外，精确预测当前行为结果对后世可能产生的深远影响也是困难的。面对这些问题，汉斯・尤纳斯等人在20世纪70年代初80年末提出了责任伦理学，它给人们提供了一种新的责任观。从时间上看，责任伦理学和风险社会理论具有共时性。这两种理论产生于相同的时代背景下，面对的都是人类社会风险加剧的时代主题。
依据责任承担的时间先后，责任伦理学把责任分为“追溯性责任”与“前瞻性责任”。前者着眼于风险发生之后的补救，是一种形式责任；后者着眼于风险发生前的预测，是一种实质责任。“前瞻性责任”提出的意义在于，它使人们的关注点从过去转向未来，从只为当代人负责转向对未来人负责。这种责任的层次更高，它是一种责任主体与责任客体间的非对称性责任，与传统责任观强调的等值交换式的对称性责任完全不同。“前瞻性责任”要求责任主体无条件地、不求回报地对责任对象负责，类似于父母对幼儿的养育与照顾。与“前瞻性责任”相对应的责任伦理的基本原则是：“绝对不可拿整个人类的存在去冒险。”[8]16尤纳斯提出的道德律令是“要这样行动，使得你的行为的后果符合人类真正的永恒生活。”[8]11因此，“要超越全球风险时代的传统责任伦理困境，我们就必须实现责任意识伦理思维范式的转换，使之由近距离思维转向远距离思维、个体性思维转向整体性思维、追溯性思维转向前瞻性思维、过失性思维转向关护性思维，只有这样，我们才能够在危机四伏的风险景象中实现我们理想规划的幸福生活。”[9]
要在全社会倡导和培育这种新型的责任观，提升全民责任意识，一方面要通过宣传和教育，另一方面要通过社会公众的伦理实践。在实践中，公众作为主体参与到具体的伦理实践情境中，以主人翁的视角去思考所面临的伦理情境，并在内心的思考、比较和冲突之中不断地平衡当下与未来的自我利益与人类整体生存、与整个地球生物圈的关系。只有通过长期持续的认真思考，人们才能突破当下自我利益的藩篱，让内心的道德境界得到升华，才能真正地学习并在内心中认同这种新型的责任观。公众伦理实践的重要途径之一就是真正参与到公共事务的治理过程之中。因此，政府官员问责制的再造要为公众提供参与公共事务治理的伦理实践平台，要确立并不断加强公众的问责主体地位，要拓宽公众问责的方式、内容和途径，使公众真正参与到公共事务的问责过程中。在风险社会的背景下，尤其要注重公众对事前问责环节的参与，因为这一环节更侧重于对前瞻性责任观的运用，从而有助于新型责任观的践行和内化。在公众参与的过程中，随着社会理性不断被引入，传统政府官员问责制自身无法克服的困境被打破了，政府官员问责制朝着更加民主的方向发展，有助于促进社会的信任、团结与合作，实现社会的和谐、稳定与发展。
综上所述，在风险社会的时代背景下，政府官员问责制的再造应着眼于平衡政治家、科技专家与社会公众之间的权力关系，增强政治体系的回应性与灵活性。政府官员问责制应当通过公开讨论、对话、协商引入社会理性，从而打破科技专家对知识的垄断，打破政治家对公共决策的垄断，将技术和风险决策牢牢置于民主控制之下，构建建设性对话的制度空间。
