关于中国的地方政府能否发债问题，在党的十八届三中全会前，曾进行了广泛的讨论。金融界之所以十分关注这一问题，一个重要的原因是，中国数额庞大的地方政府性债务，看似是财政风险，若处置不当，便会转化为金融风险，而且是系统性金融风险。党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》出台后，这个问题的脉络日渐清晰，借鉴国际经验发行地方市政债成为共识。特别是2014年8月新修订的《预算法》通过后，地方政府发债的法律限制解除。应当说，这是一个重大突破。2015年1月1日新《预算法》实施后，财政部批准地方政府以自发自还方式，发行类似市政债的一般债券和专项债券，这为地方政府发债真正打开了正门。5月18日和6月1日，江苏省财政厅会同人民银行南京分行等部门，分别通过公开招标和定向承销两种发行方式，共计发行地方政府债券971亿元。江苏由此成为新的《预算法》实施后全国第一个发行地方政府债券的省份。笔者以江苏2015年地方政府债券发行为例，就地方债发行的特点，以及地方发债的经济与社会效应等做简要阐述。
一、江苏地方政府债发行的基本情况及特点
2014年9月，国务院出台《关于加强地方政府性债务管理的意见》(下称国发43号文)明确，纳入预算管理的地方政府存量债务，可以通过发行一定规模的地方政府债券予以置换。可以说，这是化解地方政府性债务风险的一项重大举措，也是一项一举数得的良方。第一，地方发行政府性债券置换银行贷款等存量债务，只是债务形式发生了变化，并不增加地方政府债务余额，因此也不会增加今年的地方财政赤字。在目前国务院已经安排的1万亿元置换债券中，江苏分配额度为810亿元。与此同时，按照3月份全国人民代表大会审议批准的2015年度国家财政预算，国务院安排6000亿元新增地方债，用于弥补基础设施建设资金的不足。在已下达的4000亿元新增地方债中，江苏省的分配额度为245亿元。
第二，按照资金用途和偿债来源，置换债和新增债可分为一般债和专项债。地方政府为没有收益的公益性项目举借债务的，可以通过发行一般债券融关资，债券资金收支列入一般公共预算管理;为有收益的公益性事业发展举借专项债务的，可以通过发行专项债券融资，债券资金收支列入对应的政府性基金预算。专项债券是地方政府债券的一个新品种，在还款来源、项目管理、信息披露等方面与一般债券有较大区别。2015年5月18日，江苏省财政厅通过公开招标发行一般债522亿元，其中置换债308亿元、新增债214亿元;6月1日，通过定向承销方式发行一般债340亿元、专项债109亿元，全部为置换债。
二、地方债发行的积极效应
在当前中国经济下行压力加大、地方政府性债务风险日益显现、金融风险持续暴露的背景下，国务院根据新《预算法》授权，果断批准地方政府发行政府债券，特别是发行面向政府性存量债务的置换债，打开了地方政府规范融资的正门，这是一个重大举措。此外，允许地方政府发债，对于防范地方政府债务风险、化解潜在的金融风险、顶住经济下行压力，以及推动建立中国多层次的债券市场等，都具有重大意义。从政府层面看，打开了地方政府融资的正门，修了明渠给地方政府性债务融资开了正门。在原《预算法》框架下，地方政府不能直接举债，而分税制又导致地方事权与财权不匹配，助推了地方政府高成本债务的快速增长，最终形成2013年6月末20万亿元之巨的地方政府性债务余额，并加剧了小微企业融资难的问题。除了银行贷款外，信托融资、证券机构融资、民间融资等都纳入政府性债务的范畴。财库102号文规定，地方政府可以通过发行低成本、长期限、标准化的地方债，定向置换那些高成本、短期限、非标准化的存量政府债务，使地方政府有了较长期限的稳定资金来源，大大缓解了地方财政即期偿债的压力，消除了部分地方政府资金链断裂的风险。
三、思考和建议
当前，我国地方债的发行仍处于关键的起步阶段，从长远发展看，还需要不断优化地方债券发行的内外环境，进一步完善相关制度安排。扩大地方政府债券发行规模。目前，地方债在我国整个债券市场中占比过低，发展空间较大，而且地方政府对发行地方债有较强的需求。根据国发43号文，发行地方政府债券是今后地方政府负债的唯一方式。2014年初公布的《江苏省政府性债务审计结果》显示，截至2013年6月末，江苏政府负有偿还责任的债务为7635亿元，其中有1504亿元在2015年到期，而2015年江苏省分配的置换债券额度仅为810亿元。
面对当前规模庞大的地方政府性债务存量，有必要在近几年地方政府性债务的偿债高峰期，扩大地方政府债券的发行规模，尤其是对即将到期的政府性债务，要加快置换节奏。提高地方债流动性。大规模的地方债置换会增加银行的地方债券资产，而二级市场成交低迷会影响地方债规模进一步扩大。2014年，地方政府债二级市场交易额仅为1064亿元，占整个债券市场成交额的0.27%。因此，需要提高地方债的流动性。首先，逐步放开通过定向承销方式发行的地方债的二级市场交易。
其次，完善做市商制度，培育活跃的二级市场，提高地方债的流动性。再次，应提高地方债发行和定价的市场化程度，发行利率应当反映地区间的差异。最后，扩大地方债投资者范围，通过落实相关税收优惠政策，引导社保基金、住房公积金、企业年金、职业年金、保险公司等机构投资者和个人投资者等，积极投资地方政府债券。加快地方政府资产负债表的编制和运用。目前，我国大部分省级政府已基本在权责发生制政府综合财务报告的框架下，完成地方政府资产负债表的试编工作。随着地方债规模扩大，信息披露要求逐步提高，应该在总结现有经验的基础上，不断完善编制工作，并通过主动向社会和信用评级机构披露资产负债表的方式，增强政府资产负债的透明度，解决信息不对称问题。
