摘 要：城镇化概念的核心是人的发展。推进城镇化工作应按规律办事，不应急燥冒进。城镇化建设需要以农业和农村的发展为条件，需要作顶层设计、制定规划和分步推进。现有城镇化模式并不具有“原始积累”性质，但在方法上具有“原始积累”因素。
关键词：城镇化；发展条件；顶层设计
中图分类号：F207 文献标识码：A 文章编号：1671-9255（2014）04-0010-04
关于城镇化问题的一般理论研究尽管已持续了较长时间，但我国城镇化实践的深入发展中暴露出来的问题表明，其实我们对于中国特色城镇化的规律性知之甚少，如关于城镇化概念的实质的认识，关于城镇化进程的客观性质的认识，关于城镇化建设与农村发展的内在联系的认识，以及关于城镇化工作中如何避免所谓“原始积累”困扰的认识等，这些问题仍需我们从理论和实践的双重角度去深入研究。
一、应完整理解城镇化的涵义
本文是将城镇化和城市化这两个概念看作是同义语，尽管二者存在差别，但在这里并不对概念差别作出考察。
什么是城镇化？权威的经济学辞典及教科书将此概念定义为：城市化是农村经济向城市经济转变的经济发展过程（《经济发展辞典》，于建玮主编，四川辞书出版社，1989年5月第一版）。或是定义为：城市化是指在经济发展过程中人口、社会生产力不断地由农村向城市集中的社会进步过程（《发展经济学》，陶文达主编，四川人民出版社，1992年7月第一版）。本文认为，对于城市化概念作出这样的概括在当前的理论界颇具代表性，对概念内涵的表述也是基本正确的，缺憾在于：这样的定义未反映出城市化的实质是在于以人为核心。由此，本文将城镇化概念定义为：城镇化是指一国或地区经济发展过程中必然发生的，人口和土地等资源要素不断地由农村向城市转移而引致的社会进步过程，其核心是在于劳动者的发展以及个人收入和公共福利的不断提升。
城镇化概念的内容具有综合性和结构性，它主要应包括这样几个方面：一是产业结构、社会经济结构的变动、优化和升级的过程，包括工业所占比重上升和农业所占比重下降，广大群众的分配方式和分配结构的变更等；二是农村人口向城镇流动及集中的过程，相应地，由传统农民向市民转变的社会角色转换过程；三是新的城镇不断产生及已有的城市规模的不断扩大过程；四是包括完整的福利和社会保障体系在内的社会制度不断建设和完善的过程；五是居民生活方式改变，消费结构变动及提升过程；六是农业和广大农村向产业化、现代化的建设和进步过程。
城镇化概念具有这样几个特征：一是具有长期性。它反映的是一国或一个地区经济发展的长期过程，短期而言这一规律表现往往不明显；二是具有综合性，即城镇化进程包含着政治、经济、社会、文化等多方面的内含，贯穿于社会的生产、分配、交换、消费等多个领域，而且诸方面及多领域的变化是互相联系的；三是城镇化概念是包含着一般和特殊的统一。这里的“一般”指城镇化是经济发展的同义语，任何一个国家或地区由传统社会向现代发达社会的发展变迁过程都包含着城镇化进程，而不问不同国家有什么样的差别。这里的“特殊”是指不同国家及地区，由于政治、经济、文化及国情差别，它们的城镇化进程所表现出来的过程、阶段性及形态是各不一样的，我们不可拿一个统一的模式去照套不同国情下各国的城市化过程。一国的做法移至另一国不一定有效。
如果把城镇化定义为是社会的发展和进步过程，那么城镇化过程中需要完成两个方面的“建设”：一是通过体制改革使城市和乡村的生产要素实现流动并作重新组合，从而促进社会生产力的提高。当然，在现阶段城镇化主要表现为农村的生产要素包括劳动、资本、土地等，向城市部门的流动和组合；二是指向城市转移的农村人口由传统农民转变为城市居民的过程，以及与此相适应的作为市民的权益建设过程。市民权益包括城市的居住权、受教育权、医疗权、城市福利和社会保障权，等等。城镇化建设的这两个方面的关系是：前者为手段和实现途径，后者是落脚点和目标。我国致力建设的城镇化，应当是一种新型城镇化，即是以人为核心的城镇化。遗憾的是我们有很多的城市官员在对待城镇化建设上陷入了一种片面性，忽视甚至无视进城农民的社会角色转换，而是只把城镇化等同于筹集更多的投资和建设更多的房子。这种观念如果付诸于行动，会把城市建设带入面临许多问题的处境，并积聚起很大的金融风险。像鄂尔多斯、丹东等城市，征用农田所兴建的大批住宅楼、办公楼、商埠、娱乐城，由于无人来购买和使用，使得这些城市被称为“鬼城”。
由于城镇化是一长期过程，包含着多领域多方面的工作，因而衡量和考核地方政府城镇化水平的指标应当是一个系统，包含多个指标在内。但是，在这一指标体系中处于中心或首位的是什么指标，可能反映了政府对待城镇化的基本思路。首先，城镇化指标体系中不能贯彻GDP主义，即过度地把追求GDP增长作为城镇化建设的中心。须知，以GDP作为考量城镇化进程的中心指标，无视城市福利和社会保障制度改革和建设，甚至以种种理由阻碍对农民工及其家庭作为市民应有权力的赋予，这是旧型城镇化模式存在的偏面性。当然，另一方面，我们也应看到推进城市经济发展对于城市制度建设的重要作用。没有日益雄厚的经济实力和城市财政收入作保障，进城农民工转变为市民的努力和城市福利体制的建设会由于丧失经济基础而成为不可能。
总的来说，在新型城镇化模式中，应当是社会制度建设工作和经济发展工作并重，不应出现一头轻一头重的状况。长期来看，鉴于城镇化指标体系中人的权利和人的社会福利建设是第一位的，是其核心指标，因此，我们在从事城镇化建设工作中，应遵循的原则，一是经济建设和社会体制建设并重，二是当这两个方面的工作发生矛盾和冲突时，应当是前者服从后者，即经济产值增长服从于人的权利的建设和保障。
二、城镇化是一自然过程，推进城镇化
建设应按客观规律办事所谓“城镇化是一自然过程”，是说城镇化作为一国由传统的二元结构社会向现代发达社会的发展过程是一条客观规律。城镇化建设既然是一国发展的客观规律，那么，我们应尊重客观规律，在推进城镇化建设过程中应严格按照规律办事，不能为了追求“政绩”而不切合实际地人为加快速度；当然也不可在条件基本具备时无所作为、贻误时机，不能顺势推进改革和发展。 说城镇化是一自然过程，是由于推进城镇化的条件的创造是长期的，不可一蹴而就。城镇化发展快慢主要取决于以下四个条件。
其一，户籍制度改革难以一蹴而就。中国现有户籍制度是以城乡和地域的隔离为特征的，其实质是享有利益的不平等。由于现有户籍的规定，人们的福利和公共服务无法在异地获得，致使人数众多的外来农民工被阻挡在城市的医疗、教育和社会保障制度的大门之外。这样的户籍制度不承认进城农民工享有市民的平等权利，不利于农民工长期在城镇生产和生活，因而必须予以改革。但另一方面，改革传统户籍制度和建设新型居住证制度却是一系统工程，它必须以城市经济发展和财力雄厚为前提，以住房、教育、养老等福利和公共服务制度的改革和建设为条件，与社会保障网的全覆盖建设相联系。由于这一系统工程的建设不可能一蹴而就，只能随着各地改革和建设的推进而逐步具备，为避免引发混乱，现有的户籍制度只能是随着新条件的创造而逐步转型或退位。
其二，推进城镇化建设所需的巨额资金的筹集，是一个长时期的持续的过程。有学者称，城镇化建设是一项高资本密集型工作。这一说法颇有道理。首先，大量农村人口流入城市生活以及农民工的市民化建设需要城市扩建基础设施，包括住宅、学校、医院、社区中心、邮电、道路等的建设，这些需要城市政府进行巨额投资。此外，政府还需要为这些进入城市的农村居民的城市福利和社会保障网的建设投入大量资金。如果再把由此而引起的城市规模扩大以及更多的中小城市及重点镇的兴建资金计算在内，所需资金数额则更是达到了天文数字。然而，面对城镇化建设所产生的如此巨大的资金需求，如果只是通过地方政府的卖地收入和其他财政收入来予以支撑显然是力不能及的。一条重要的出路在于，通过改革建立起一个功能齐全的市政债券市场，发展高收益债券，同时积极引导外资进入该领域，这对于使融资额达到城镇化建设所需的水平是至关重要的。
其三，中国每年城市经济发展中所提供的新增就业岗位有限。农村劳动力向城市转移的规模和速度，一般取决于城市产业部门的规模扩张状况。一般而言，城市产业部门每年的发展是有限的，能够提供出的新增就业岗位也是有数量限制的；如果再考虑到其中有些新增岗位要求就业者具有一定的专业知识和技术能力，而农民工一般由于缺乏专业技能更适合在劳动密集型企业和低端服务型行业就业，则城市部门规模扩大而适合提供给农村转移人口的就业岗位就会相对更少了。城市经济发展中每年能够提供的新增就业岗位的有限性，制约着农村剩余劳动力向城市转移的规模和速度，从而决定着城镇化的发展速度。
其四，城市扩大导致环境退化，进行生态建设需要时间、技术和资金。一是既有经济发展模式长期实践，导致资源过度耗费，又给整个环境造成了严重污染。二是城市发展过快过大，多项建设使整个城市变成了一个大工地，一些大城市每天上百万辆汽车在道路上行驶，光是汽车尾气就已令人窒息。加上城市建设安排无序、管理不善，只见整个城市充满着拥挤、嘈杂、灰尘弥漫和严重污染。
三、城镇化需要以农业产业化
和新农村建设为条件
城镇化并非只是城市工业部门的事，也需要以农业和农村的发展进步为条件。这是由工农两业、城乡两地需要平衡发展的内在要求所决定的。
其一，农业部门对于城市工业部门具有产品贡献和市场贡献的作用，因而城镇化不能没有农业的发展来与其相适应。一种情况是，城镇化和城市人口增加，所需要的粮食及农副产品的供给也就随之增加；第二种情况是，一些城市农产品加工工业如纺织业、皮革业、烟草业、食品加工业等的发展，也需要农业部门提供出更多的原料；第三种情况是，广阔的农村是国内工业品的重要市场，这包括了农村居民所需的工业消费品和农业部门需要的农业生产资料产品。工业化的发展，要求农业部门和农村作为工业品销售市场的贡献作用也在不断扩大。这三种情况都要求农业部门的发展和农业劳动生产率提高来与工业化和城镇化的发展相适应。
其二，农业和农村的发展进步可以提升农业劳动者的收入水平及福利条件，这亦可减弱城市对其的吸引力。农业产业化发展又会使农民有着进城以外的其他更多的就业选择。这样一来，城市的人口压力就会减轻，这亦有利于城市的建设和发展。
其三，城镇化也要求农业产业化和新农村建设来为其创造条件。农业产业化要求科学和专业知识在农业生产中运用，从而促进农业劳动者由传统农民转变为具有现代观念的知识型和技术型劳动者，并能有效提高农业经营收入；新农村建设的核心，是在农民收入水平提升的基础上增加农村的公共产品供给。这样一种建设和发展的结果，会逐步使更多的农村居民富裕和文明起来，并在农村培育起新的生活方式和消费模式。小城镇建设亦会在此基础上蓬勃发展起来，城镇化道路会朝着更加符合中国国情的方向发展。
那么，如何才能够做到在工农两业、城乡两地协调同步发展中推进城镇化进程呢？
首先，城市领导者应当加强学习，端正一些片面的观念认识和做法。一是谈到城市化工作，首先关心的是土地的城市化，而不是如何搞好进城农民工的社会角色转换；二是认为城市化就是发展城市，要把城市做大做强，而不是城市发展和农村建设齐头并进。这两种片面观念的实质，是忽视农业、农村的利益和发展，无视农民的社会权利。
其次，正确贯彻“统筹城乡、均衡发展”的思路以推进城镇化工作。当前的“市管县”的行政管理体制，便于城市领导者从统筹城乡的角度来推进城镇化建设。对此，应做好这样几个方面的工作：一是制定出城乡协同发展的城镇化发展规划。在农业产业化发展和城市产业建设的互动和衔接中，在新农村建设和城镇基础设施建设连通和统一规划中，来推进城镇化进程。二是在资金的筹措和投入上，应统筹考虑和安排城市和乡村建设的需要。城市领导者在规划地方财政支出时，不可重工轻农、重城轻乡，应为农业和农村建设留足发展资金。对于那些有前途的农业产业化项目建设，政府领导者应予以重点支持，积极帮助他们采取融资的方式筹措资金。 再次，以农村公共产品建设和农村转移人口的福利和社会保障体系建设为重要内容来筹谋城镇化工作。农村公共产品建设包括一些物质性公共产品，如农村邮政、电信、金融机构、道路交通、电网、水利，以及居住条件的改善等建设工作，也包括一些制度性公共产品，如农村合作医疗、养老、教育、社会救助与保障、公共卫生等方面的建设工作。这些建设工程是新农村建设的重要组成部分，它通过改善农村人口的居住和发展条件，提升其福利保障水平，来缩小城乡差距。至于农村转移城市人口的福利和社会保障体系建设则直接是城市发展工作的重要构成部分，他们不仅是城市工业部门劳动的贡献者，也应当是城市福利和社会保障权益的享受者，需要城市管理者积极主动地为这部分农村人口转化为市民身份“埋单”。
四、城镇化需要顶层设计和分步推进
所谓对城镇化过程进行顶层设计和总体规划，有两层涵义：一层是指城市政府本身，对于城市发展过程中的不同时段应当做哪些工作，怎样做，如何衔接等，能有一个统一的设计，有总体的筹划，以使各个方面工作能够在前后有序、相互配合中，有条不紊地展开。第二层是指中央政府在对全国城镇化的领导工作中需要作出顶层设计和总体规划，以使每一地区和城市的政府能够在中央政府的统筹谋划下，自主地和充满活力地搞好自身的城镇化建设工作。
在我国城镇化建设的长期过程中，中央政府和各地城市政府这两个层次的“顶层设计”并不重复，彼此间也不会发生排斥和障碍，它们是一种相互支持和补充的关系，这既能够充分发挥各地政府推进城镇化的自主性和能动作用，同时又能通过中央政府的总体规划以及各职能部门及时出台新的改革和发展政策，来指导和把握各地政府的城镇化工作，避免地方政府由于追求局部利益等因素而致使工作上出现的任意性和盲目性。
当然，我国城镇化建设的主体应当是各地的城市政府及广大群众，城市建设的具体工作都是由各地政府来组织和实施的。这使得城市政府层级的顶层设计和总体规划具有了重要意义。从当前实践来看，鉴于各地的城市政府在城镇化的理念及设计规划上存在着一些问题，因而本文在这里仅就城市政府正确制定规划的原则来谈谈自己的认识。城市政府在制定本地区城镇化建设的规划时，应注意遵循以下两个原则：
第一个原则是克服浮躁心态，科学制定规划。当前中国的城市政府存在着一个共同的问题，那就是心态浮躁，在城镇化建设工作上的表现是“大干快上”，即多上项目、急赶项目，争取在任期内做出瞩目的成绩来。在这种浮躁心态的支配下，往往城市发展规划的年限过短，项目建设赶进度导致过程中问题不断。因此，城市领导者应当戒急戒躁，科学制定规划，用规划来规范项目建设。
所谓城镇化建设过程中城市发展的科学规划，是指遵循城市发展规律和建设规律的包含着远期、中期和近期三个发展进程的规划体系。新加坡城市发展的年限是100年。根据我国目前比较稳定的人口增长率来测算，我国城市发展的合理远期规划应是50-70年左右。然后，依据远期规划做中期规划，再依据中期规划做近期规划。我国城镇化过程的阶段性划分以及中期、短期规划的年限确定，可能与新加坡有所不同，应依据国情、城情合理确定。但无论如何，有一个原则是必须遵循的，即规划的制定必须由远及近，较短期规划应由较长期规划分解而成并包含于其中，这样才能互相衔接、环环相扣，所有这些规划相互都没有矛盾。
第二个原则是坚持以人为本，因城施建。现在是很多城市领导者在推进城市发展时，都追求不切合实际地把城市做大，认为越大越好，为此而盲目拼投资，兴建更多的建筑及基础设施，不论是大城市还是中小城市都搞环线。这种不顾条件地追求宏大、气派，注重形象工程的城市规划，存在着典型的城市发展中重物而不重人的偏向。当然，城镇化发展会导致城市规模变大，但城镇化的本质是在于坚持把人的因素置于中心来规划和实施城市建设。具体而言，以人为本的城市发展规划应当将三个方面的因素考虑进来并予以落实。一是要尊重环境，依据自然环境特点及有利于保护自然资源而制定城市发展规划。对环境的损害和破坏最终会伤害到城市居民自身。二是要尊重历史而制定规划。包括古建筑、古桥梁等在内的文物古迹反映的是本市的历史和文化。城市建设不应以毁坏历史和文化标记为代价。纳入规划的城市历史文化记忆是城市的灵魂。三是城市发展需要更多地考虑人的因素。城市的主体是所在居民。城市发展的实质就是要努力创造条件，使现在和未来的居民享有同等的权益。社区建设、配套的道路交通及其他生活设施规划要以人为出发点，使市民宜业、宜居、宜行。
