2014年中央电视台纪录片《互联网时代》的热播，以全面直观的视角展现了当今人类鲜明的时代特征――互联网时代。但目前“互联网时代”的基本内涵尚无明确的界定。本文对“互联网时代”做一个大体上的界定：一个不同于工业时代的，社会化大生产不再以机械化、电气化为驱动要素，而是以信息化，尤其是以互联网的发展应用为创新驱动的时代。
“互联网+”是近两年才出现的新概念。今年以来，这一概念开始进入国家和社会的视野，有代表性的标志有两个：一是马化腾以全国人大代表的身份向全国两会提出关于“建议从国家层面以‘互联网+’为驱动，鼓励产业创新、促进跨界融合、惠及社会民生”的大会提案;二是两会政府工作报告中明确提出，要“制定‘互联网+’行动计划”。可见，关于“互联网+”的内涵有了变化，范围也得到拓展，“互联网+”不再是一个商业的概念，而是有了更加广阔、更加深刻的视角――互联网时代的国家发展战略。
“互联网+”就是利用互联网对现有行业进行改造，产生新的行业模式。从社会的角度看，这种“改造”体现在：压缩社会的连接层次、建立新的、便利的社会连接关系、加强社会的连接效果，以及对传统模式的革命性创新。
应该如何理解“互联网+”时代呢？“互联网+”时代就是在互联网时代发展到特定阶段，随着经济发展方式升级、人们思想观念转变、互联网技术成熟等多重因素的叠加和交互影响，国家利用互联网从战略层面全面深入推进对现有各行各业的升级改造，从而产生新的政务模式、经济模式、社会模式和文化模式。
互联网与相关行业的融合与再造，涉及对现有相关体制和机制的改革创新，需要实现社会治理的转型。而治理转型的起点，在相当程度上取决于对现实状态和理想目标的认识和把握。从社会现实角度看，“互联网+”时代，社会治理面临什么样的发展趋势？从“善治”的角度看，“互联网+”时代社会治理的转型方向应是什么？进一步地，社会治理转型的具体路径是什么？本文将围绕这些问题展开讨论。
社会治理面临的两个发展趋势
“互联网+”对于社会连接关系的建立、加强或连接层次的压缩，客观上造成了虚拟社会的不断扩张，进而导致虚拟社会与现实社会的融合。这种融合趋势，既体现为“线下”向“线上”的融合过程，也体现为“线上”向“线下”融合的过程。
由“线下”向“线上”的扩展。可从以下三个层次来分析这个“扩展”的过程：
第三，多元社会治理主体向“线上”扩展。“互联网经济”时代背景下，传统的由政府包揽公共服务供给的“一元化”模式不得不进行革新，互联网企业在互联网空间服务方面展现出强劲动力和发展态势，政府、市场、社会组织和个人，都能成为公共服务的提供者或中介者。这种变化，有利于降低政府投入和服务成本，提高服务质量，增加公众自主选择公共服务的机会。近两年来，以腾讯等互联网综合服务提供商为代表的互联网企业陆续加入到公共服务的运营或公共服务的流程改造中来，通过移动互联网将“人”与“公共服务”以数字化的方式全面连接，大幅提升了社会公共服务效率和水平，促进“智慧民生”的转型升级。
由“线上”向“线下”的延伸。“线上”向“线下”的延伸源于社会主体不同的社会动机，可以从几个角度来分析：
第一，“线上”市场主体向“线下”延伸。近年来，“O2O”商业模式（Online To Offline的简称，即通过互联网将线上用户连接到线下经济实体，创造新的商务机会）在社会领域迅速扩张。
第二，“线上”社会组织向“线下”延伸。“线上”社会组织和社会团体是互联网时代虚拟空间发展的一个特定产物和必然产物，具有地理跨度广、参与人数不限、组织协调灵活和活动内容多样的特点。当今中国的社会公益事业和公益活动，正是在没有正式领导的情况下，越来越多地通过社交网络平台志愿发起、志愿组织和志愿工作。比较典型的例子是近年来出现的微博打拐④、微博解救乞讨儿童事件⑤等。事实证明，一些诸如“微动员”的社会自组织形式，不仅运行成本低廉，而且效率还比较高。 第三，“线上”个体向“线下”延伸。网络空间为公民社会的发展提供了契机，网民也必然以公民的身份参与到现实的公共治理之中。现在，网民不仅停留在借助互联网平台对公共社会问题展开讨论，一些网民甚至带着强烈的责任感和道义感，对公共事件展开独立调查、取证和研究，并将结果通过互联网公之于众，引起社会舆论共鸣，形成“线上”“网下”互动，最后引起更大规模的社会讨论和社会动员。近年来，网民的这种参与模式越来越多，对形成社会治理合力、推动社会的进步有较好的促进作用。
第四，“线上”治理向“线下”治理延伸。尽管多元社会治理主体由“线上”向“线下”延伸体现了创新性和正能量，但也存在不少违规、违法的现象，例如：一些互联网彩票业的商家存在商业欺诈的现象。因此，“互联网+”对传统的监管模式提出了挑战，政府不仅要治理“线上”的违法乱纪，更要将治理的领域延伸到“线下”的社会主体和社会行业。
互联网促成社会“善治”的两大方向
俞可平提出，社会治理的理想结果是“善治”――使公共利益最大化，其本质特征是政府与社会多元主体对公共生活的合作管理。⑥⑦“互联网+”时代，多元社会主体的公共参与性和对公共生活的“合作管理”有哪些新内涵？
开放性。从世界范围来看，开放性治理是“善治”的一个显著特征。例如：几十年来，美国政府一直致力于“开放政府”（Open Government）的探索实践，其核心理念就是倡导政府向社会开放透明，向责任型政府转型。尤其在互联网时代，美国通过信息化建设来加强电子政府建设;通过互联网实现“开放政府数据”。在此过程中，社会参与不断增强，政府与社会的协同合作取得一定成效。2011年，美国发起“开放政府伙伴计划”（Open Government Partnership），致力于与其他国家为实现透明型、参与型政府加强合作⑧，标志“开放政府”改革成为一项重要的世界议题。
近年来，随着互联网在中国的快速发展和技术升级，中国也具备了向开放性治理转型的必要条件和潜在因素：互联网连接的“泛在化”趋势，为“开放性”奠定了基础和前提条件：互联网管理政策中对“匿名性”的尊重和保护，削弱了传统“把关人”对网络传播与表达的审查;互联网空前活跃的舆论“流动性”，让信息在虚、实两个社会空间进行充分的信息交融和舆论互动;互联网信息平台和渠道的“多元性”发展，使公众在公共话语和公共参与方面有了更多主导权;自媒体时代的信息“自主性”，使公众有了平等参与民主政治和社会事务的公开平台⑨。
另一方面，从创新形态来看，随着互联网的发展普及和深入应用，特别是以移动技术为代表的普适计算、泛在网络的发展，由信息技术推动的、面向知识社会的创新形态――“创新2.0”的影响和作用日益凸显。“创新2.0”强调知识的积累、传承、获取和创造，强调创新的民主化进程，其倡导的“大众创业”“万众创新”，本质上体现为利用“互联网+”时代社会个体的“认知盈余”，形成具有巨大创新能量的“长尾效应”;另一方面，创新的民主化，体现为社会个体在知识创新过程中的平等参与性。
综上可见，驱动社会变革的不仅有无所不在的网络，无所不在的计算、无所不在的数据，还有新思维、新技术支撑下的创新形态。因此，“互联网+”时代合作的突出表现形式就是信息的“合作”与“创新”。“合作创新”是互联网时代解决社会治理困境、实现社会“善治”的重要路径。以新时期城市管理工作为例，一方面，城市发展规模越来越大，管理越来越复杂，政府面临人手不足、应对不足、资源不够等问题。另一方面，市民参与公共治理的热情高涨，在发现城市问题、提供城市治理策略和建议等方面的作用日益凸显。因此，有必要吸纳市民的知识分享和智慧创新，在城管决策和执法方面加大合作力度。
下面，进一步讨论“互联网+”时代“合作”与“创新”的新内涵。具体来看，“互联网+”时代社会治理的合作性体现在三个方面：
第一，信息贡献。维基、云计算、物联网、大数据等技术，为群体知识的汇集和积累提供了技术条件;大数据分析、云计算等先进的互联网分析技术，则进一步在信息累积的效能和创新价值方面起到了关键作用。例如：北京城管局搭建的交通服务系统，整合了城市道路视频监控探头、市民车载GPS和车载视频、工地噪音感知、无线数字集群、执法城管交通信息系统等互联网信息感知资源，从而智能汇聚城市交通信息大数据，为交管决策和任务执行提供分析和参考。
第二，信息共享。2013年《国务院关于促进信息消费扩大内需的若干意见》中对“制定公共信息资源开放共享管理办法”“加快启动政务信息共享国家示范省市建设”作出了工作部署，我国公共信息资源开放共享步伐正在加快。以城管治理创新为例，除了需要交通信息的智能采集和智能分析之外，还需要将汇集的数据结果向社会公布，为进一步促进社会多元主体的公共决策、公共监督和城管执法提供依据和参考。
“互联网+”时代通过技术的创新与发展，以及对大数据的全面感知、收集、分析、共享，正在全方位地变革社会治理的思维方式和治理方式： 第一，大数据创新。大数据正快速渗透到社会生活的诸多领域，大数据挖掘、分析和管理的能力，成为提升社会治理能力的关键因素。从对局部“现实”、小样本的需求研究，转向覆盖更广泛、涉及更多人的大数据分析，可以更加精确而有针对性地预测社会需求，预判社会问题和社会安全。
第二，治理模式创新。一是决策模式创新。社会公共决策不再是精英政治的封闭行为，而是走向社会多元合作的开放行为，公民等其他主体都能参与到开放的公共决策中，不仅有民主表达权，还有贡献专业才干或智慧学识的行动权。例如：清华大学做的City Care项目，通过市民移动端收集对社区的意见和建议，以进一步推动社区管理部门改善政策决策。二是监督方式创新。基于互联网平台的信息公开，日益成为解决某些社会顽疾的“良药”。三是公共服务提供形式创新。近年来，除了政务微博、政务微信带来大量的便民服务之外，移动APP正在成为政府新的重要公共服务平台，像商业APP应用一样，政务移动APP也开始更加强调民生服务的用户体验。四是动员和组织形式创新。众包、众筹等新型动员模式和组织形式，除在商务上的成功运用外，在社会力量的汇聚和社会个体的积极性调动方面发挥出巨大作用，正越来越多地应用到城市治理创新和社会基础设施建设等创新实践之中。
社会治理转型的路径
变革治理理念。目前，一些政府部门对“互联网+”的发展和应用还缺乏正确的认知，主要表现为：一是消极对待，仍然沉浸在既有的治理模式中，不愿打破现有的利益格局，没有动力或不愿尝试互联网治理创新;二是简单盲目，认为只要将传统的社会公共服务和管理与互联网结合就能带来创新，视“互联网+”为“万能钥匙”;三是缺乏规划，对“互联网+”的规律认识不足，存在“一刀切”“一把抓”“打乱仗”的倾向。因此，理念转型需要做到如下三个转型：
第一，积极地“转型”。一方面，要不断增进对治理创新的认识和意识。另一方面，还要积极主动地打破不合理的利益格局。“改革牵一发而动全身”，改革剩下的“都是硬骨头”。不少情况下，一些政府部门不是缺乏对互联网变革旧有行业的创新认识和意识，而是对变革怀有本能的排斥甚至恐惧。根本上，还是在于担心互联网会损害部门和个人的利益。因此，要形成权力监督和制衡的机制，从更高层面协调和推动利益格局的调整和整合，这是实现积极转型的关键。
第二，科学地“转型”。在将创新要素应用到治理转型的过程中时，应把握几个原则：一是开放性，即应考虑是否有利于“互联网+”时代的社会民主和多元治理主体的协同参与;二是创新性，即应考虑是否有利于治理效果的改善和治理效率的提高，要更加注重向基于信息“合作创新”协同模式的转型;三是系统性，即除了科学应用互联网工具平台、“互联网思维”和“互联网+”创新模式之外，还应该更加注重建设一套适应“互联网+”的社会治理机制和法治体系，要全面科学地转型。
第三，稳妥地“转型”。从国外的经验来看，推进互联网时代的治理改革是一项长期系统的工程，美国自2009年推进“开放政府”改革以来，尽管已经取得了一些成就，但仍然存在不少改革不彻底、改革效果不明显的问题。从国家层面全面推进改革，难度不小，任务不轻。对于中国而言，新时期社会治理转型面临思维上、方法上、技术上和体制上等多方面的挑战。改革“等不得”，但也“急不得”;要注重“顶层设计”，但也不能搞“一刀切”。要切实稳步地推进，做到分步实施和因地制宜。
政府职能转变。近些年来，政府的职能转变一直是中国社会体制改革的热点和焦点话题。“互联网+”对现有的社会治理结构和社会秩序既带来机遇，也带来挑战。
第一，进一步明确权力边界。政府权力边界的界定，应基于“互联网+”时代出现的几个变化：一是互联网助力“市场的手”，“互联网+”对现有相当一部分由政府行政主导或“单中心”治理模式下的公共服务和公共治理形成了冲击，而这种冲击从时代的发展来看是积极的，是符合“善治”发展规律的。互联网正在将社会资源更加合理地配置到“市场的手”中，形成更有效率、更加以人为本的社会治理结构。二是社会治理主体的多元化，包括市场主体、社会组织、基层自治组织和社会个体等多元的社会主体，在更加多样、更加前沿的线上和线下空间发展壮大，它们是政府有力的分担者和合作者。三是“线上”和“线下”治理面临诸多制度“真空”和治理“盲点”，需要“政府的手”的力量维护社会的稳定与公平正义。
第二，适度合理地向多元主体放权。社会服务向“线上”转移是大势所趋。政府要将“不该管”“管不好”的社会事务交给市场，交给具有自主管理和自我服务能力的社会主体，尽可能向多元主体放权，通过制定相关的规则和政策，引导和规范多元主体市场化或公益化的治理行动。
第三，不断加强监管。政府要在“没有管”和“没管好”的“线上”和“线下”领域严格加强监管职能。一是拓展监管领域。“互联网+”产生了许多新的社会服务领域，既有“线上”的，也有“线下”的;既有值得鼓励的，也有需要治理的。尤其对于一些新兴领域，监管应有预见性和针对性，既要注重监管覆盖的广度，也要注重监管的实际效果。二是明确监管对象。“互联网+”时代的社会主体在虚、实两个空间切换，社会服务模式各个环节所涉及的社会主体也更加多元，在客观上造成了监管的对象不明确，对象的责任不易定位清楚。例如：O2O模式在“线上”依托互联网“中介平台”，在“线下”依托提供服务的实体商家，消费者信任“线上”的服务运营商，但可能在“线下”被另外的实体商家欺诈。因此，需要政府根据“线上”“线下”社会服务或治理行动的各个环节链条，建立一套完整的准入、许可、评估、惩治制度体系，包括对活跃在“线上”和“线下”不同社会主体的监管，以及对同一个社会主体活跃在“线上”或“线下”状态的监管。三是整合监管力量。监管执法效果不佳的很大部分原因在于，没有形成监管合力，相关的政府部门权责不清，也没有充分地“发动群众”。因此，要加强政府部门监管的联动机制和创新社会主体参与监督的机制，构建有效的监管网络。 信息化建设与信息安全防护。“没有信息化，就没有现代化。”今年政府工作报告中提到，“‘互联网+’行动计划”，就是要“推动移动互联网、云计算、大数据、物联网等与现代制造业结合，促进电子商务、工业互联网和互联网金融健康发展……”。可见，实现“互联网+”时代社会治理转型的重要途径是全面推进社会的信息化。
其一，推动平台建设与应用。要加强互联网基础设施平台的建设。一是要将网络基础设施建设覆盖到更多人群。“互联网+”时代的显著特征之一是社会服务和管理的“互联网化”，治理转型的一个前提条件是从根本上解决总体人群“触网”机会的问题。因此，要搭建和扩大覆盖城乡的网络化信息平台，创造条件向社会普及网络设施和网络终端，缩小区域间和阶层间的“数字鸿沟”，促进“数字公平”;加快实施“宽带中国”战略，降低网络资费，减少上网成本。二是加快建立社会治理信息系统。要实现虚、实社会空间全面覆盖、联通共享、动态跟踪、功能齐全的信息网络，提高社会治理系统监测、评估、分析、预警的效能;健全和完善基层社区综合服务信息化管理平台，激发基层社会自治的能力与活力;搭建信息公开与信息共享平台，促进社会多元主体的“合作创新”。
要扩大互联网设施和平台在社会“善治”中的应用。一是利用“互联网+”促进社会的开放性。积极利用微博、微信等新媒介，进一步发展和升级现有的电子政务运行模式，不断完善公共参与的渠道和平台，包容性接纳进步的声音和意见，加强舆情引导和社会互动;加强“互联网+”新兴行业生产服务标准和相关接口的统一，避免新兴行业的重复开发和低效运作。二是利用“互联网+”促进社会的创新性。充分发挥大数据、云分析计算、物联网等新兴前沿技术的作用，改进基层需求与问题调查、电子政务、决策评估、风险预警等方面工作的能力和实效。
其二，维护网络安全。网络安全问题制约着社会安全，关系到社会治理顺利转型的保障问题。大力维护网络安全，应从几个层面来应对。
第一，从技术层面看，加强网络安全防护技术是基本前提。“互联网+”时代，由于线上社会服务增多，国家的机要性数据信息、公民的财务和个人隐私信息都面临着不确定的安全风险，技术防范要不断升级。政府应在防护技术的标准制定和强制社会领域加强网络安全防护方面加强督促和监督。
第二，从战略层面看，构建网络安全防护的机制和制度体系是根本。一是要加强网络监测。综合运用大数据挖掘和分析、云平台试验仿真等互联网先进前沿技术，及时精确地发现定位网络中的异常节点，提高网络防控的效率和准确性。二是要加快构建网络社会风险预警体系。科学建立网络社会风险评估指标，加大网络风险管理工具和技术平台在社会风险的监测、分析、预判和决策中的应用，坚持网络风险源头性治理的原则。三是推进网络安全的法制体系。坚持与时俱进地推进网络安全立法，加强网络执法，严厉打击网络违法。
大数据驱动治理创新。目前，我国在基于大数据社会治理创新方面存在的主要问题是：一方面，政府向社会开放公共数据不足，大量的公共数据资源处于封闭状态;另一方面，虚拟空间中不断产生的社会数据处于孤立状态，缺乏从战略层面进行有效整合和利用。这两方面问题，制约了市场主体、社会组织、公民等多元主体在治理过程中的参与性、合作性和创新性。因此，政府应从两个方面实行改革：
一方面是“开放政府数据”。
第一，加强“开放政府数据”顶层设计。据统计，政府拥有全社会信息资源总量的80%。从世界范围来看，政府开放公共数据是“互联网+”时代发展的必要之举。目前，仅有北京、上海、青岛等少数几个地方开始试运行政府数据开放平台，需要从国家层面进一步推动“开放政府数据”的改革：一是要应尽快研究开放公共数据发展战略;二是要科学设计国家顶层改革框架;三是要详细出台中央和地方政府“开放政府数据”的路线图和时间表;四是扩大向社会多元主体供给公共数据资源。
第二，合理划分数据公开权限。一是明确界定“不可公开”和“可公开”的范围。应严格遵循国家《保密法》和个人隐私保护的法律框架，禁止公开涉及国家安全和个人隐私的信息数据，除去“不可公开”的信息数据外，其余公共数据均应公开。二是合理划分“可公开”数据的优先等级。政府掌控的公共数据数量庞大、种类繁多，“开放政府数据”不能“眉毛胡子一把抓”，而是要分阶段地根据社会的需要和发展状况，有计划、有步骤、有层次地实现政府开放数据。
第三，清晰界定数据公开标准。合理划分数据公开的权限和优先等级之后，还需要进一步明确数据公开的形式，包括：公开渠道、公开数量、数据格式，并制定科学的公开标准。近年来，全国各省市自治区在社会建设、社会服务、社会管理等方面积累了海量数据，但大多是半结构化或非结构化的数据格式。由于公共数据格式不一，难以对其进行利用和管理。因此，概括而言，“公开”的标准应是：无限制条件、有利用价值和能便利获取，即“易找、易用和易分享”。数据公开应具备完备性、原始性、及时性、可获得性、非偏见性、非产权性、免费许可性、机器可读和可处理。
另一方面是管理社会大数据。
政府不仅需要开放已掌控的公共数据，还需要着手管理处于零散、孤立状态的社会大数据，将有价值的公共数据挖掘出来，分享出来，利用起来。
第一，“汇聚”社会大数据。首先，在数据资源战略上，要不断完善国家和地方层面的大数据资源储备。例如，目前正在推进的不动产登记全国联网，还应在更多层面、更多领域实施社会大数据的收集和储备。其次，在技术上，要善于利用移动互联网、物联网、移动APP、维基技术等新兴互联网技术和应用平台，智能地、高效地、实时地“汇聚”社会大数据。最后，在机制设计和构建上，应鼓励和促进多元治理主体在信息贡献方面的积极性和效率性。以百度知道、大众点评为代表的互联网虚拟社区平台，在汇集公众的知识和智慧方面有一些值得借鉴的经验，包括虚拟积分累计、虚拟荣誉授予等，这些机制可以引入到社会各行各业重要的公共数据“汇聚”中来。 第二，“共享”社会大数据。信息的“共享”是“互联网+”时代社会治理协同的基础。政府要在大数据资源整合中发挥主导作用，除了完成社会大数据的“汇聚”之外，还需要实现让社会大数据向社会充分地“共享”。“共享”社会大数据，是开放政府数据的另一种表现形式，是实现社会多元治理主体“合作创新”的关键之举。因此，政府应大力加强“共享”的信息化平台建设，不断改进和完善“共享”的机制构建，优化配置公共数据资源到协同网络中的相应主体，实现“共享”机制的常态化和长效化。
第三，利用社会大数据。“互联网+”时代，以阿里巴巴、百度等为代表的市场主体，日益善于利用大数据资源来酿造“创新红利”。政府也应加强对社会大数据的利用，包括在社会问题分析、政策制定、决策评估等方面利用大数据增强科学性和针对性。例如：可以利用大数据技术来识别网络空间中的关键节点，准确判断和定位“意见领袖”“黑客”等，将具有较强的针对性和效率性，是社会治理模式的一种有利创新。
推进“互联网+”的法治新常态。在全面依法治国的改革背景下，面对发展迅速、风云多变的“互联网+”时代，社会治理的转型和运行保障应基于严明的法律体系，以法治思维和手段来促进和保障治理转型。推进“互联网+”的法治新常态，具体应遵循以下原则：
制度化原则：现代社会建设的基石是制度保障。实现“互联网+”时代社会的繁荣和治理转型的“常态化”和“长效化”，关键还是在于构建一套切实管用的制度体系，包括：国家“互联网+”中长期发展战略、相关的政策和指导意见、法律法规和一系列机制体制等。当前，制度建设也面临一些比较紧迫的实际问题。例如，上海、重庆等地正在加紧与互联网企业合作，探索“互联网+”的产业升级转型，国家如何从政策上既鼓励地方政府的这种创新转型，又同时注重民生改善的均衡？O2O模式快速发展，互联网新兴市场主体正展现出强劲的活力，社会组织等多元主体也势必将在公共服务、社会事业等领域蓬勃发展起来从而发挥更大作用。如何科学地制定法律法规，既引导多元主体充分发挥治理协同的作用，同时不断加大监管力度？这些问题，都亟待从制度上加以确立和根本性地解决。
法治化原则：“互联网+”既能带来创新行业模式的机遇，也对社会秩序和社会公平正义构成冲击和挑战。对于新兴的互联网社会服务领域及与互联网相关的“线下”服务领域，既要在法律制度的框架下予以鼓励和促进，也应在法律的框架下加以治理引导：一是要抓紧法律建设，制定立法规划，加快构建网络财产安全、网络隐私保护等相关立法，保护公民基本权益。二是加大对违规违法行为的监管和惩罚力度，对于当前“互联网+”服务行业混乱无序、公民权益侵犯、利用互联网平台违法犯罪等比较突出的问题，应增进多元社会主体的法治协同格局，加大依法治理的合力。
