摘 要：新刑事诉讼法修订了存疑不起诉制度，规范了检察机关公诉人的起诉自由裁量权，符合“疑罪从无”和“无罪推定”原则，有利于犯罪嫌疑人的人权保护，但一些不起诉决定作出后导致了信访案件数量增多、司法赔偿压力加大、司法公信力削减等问题，必须增强办案人员的业务素质、节约司法资源、维护社会稳定。
关键词：存疑不起诉；侦查；检察
一、研究缘起与问题意识
《刑事诉讼法》规定，经过两次退回补充侦查后如证据仍然不足，不符合起诉条件的，应当对犯罪嫌疑人作出不起诉决定。“证据不足”包括证据不充分和证据不确实两方面，一旦证据之间无法相互印证形成证据链条，将对犯罪嫌疑人构成犯罪产生疑问而无法决断，只能作出不起诉处理的情况。现通过整理卷宗、访谈、问卷调查等方法，对近年来作不起诉决定的执法办案情况及实践难题进行调查分析，并提出几点建议。
2013年Q市存疑不起诉案件有42件，占不起诉案件的13.25%；2014年Q市存疑不起诉案件有95件，占不起诉案件的16.04%；2015年Q市存疑不起诉案件有103件，占不起诉案件的18.93%。由此看出，Q市地区检察院近三年来存疑不起诉案件总数及占比在总体上呈现上升趋势。除此之外，存疑不起诉案件的涉嫌罪名也较为集中，其中诈骗罪、盗窃罪、故意伤害罪等犯罪案件数量占全年存疑不诉比率较大，同时也出现了一些新型的犯罪，如信用卡诈骗罪、开设赌场罪等。
存疑不起诉造成以下三个问题：第一，涉检上访数量剧增。司法救济作为解决刑事矛盾、维护合法权益的最保险的途径，存疑案件由于检察机关作出的存疑不起诉决定在检察环节终止诉讼程序，被害人的人身财产损害无法得到赔偿，只得上访维权。第二，国家赔偿压力加大。《国家赔偿法》第二十一条第三款将逮捕后作存疑不起诉的刑事案件纳入检察环节国家赔偿的范围。第三，司法公信力削减。刑诉法规定：“如存疑案件出现了新的证据或案件证据的真实性得到验证从而达到起诉标准，公诉机关可以启动刑事审判诉讼”，但现行法律并未对“新的证据”以及重新启动程序的时限作出明确规定，再加上侦查机关人员对进一步查明案件事实缺乏积极主动性，导致这些已作出存疑不起诉决定的案件在实践中得到追诉的可能性极小。因此，在很多情况下，存疑不诉决定确有放纵犯罪之嫌，使得被害人和公众对司法公信力产生质疑。
二、存疑不起诉案件的实践问题
（一）证据不足
公安侦查办案人员收集固定证据的意识不强。有些侦查人员注重破案结果，轻视证据收集过程，导致据以定罪量刑的证据没有收集或收集不充分，使证据链条出现难以弥补的缺口。主要表现在：
1. 调查取证不及时、不全面、难弥补
因处于刑事案件频发、侦查人员办案能力不足、以及经验丰富的侦查人员出现断层等窘境，侦查人员在案件侦查过程中经常不能及时取证，忽视对“量刑”或“情节”等无罪、罪轻证据的收集，或者忽视对有罪供述的补强工作，在破案后才回头去寻找案件的一手证据，由于错过了最佳取证时机，导致案件证据出现缺陷，最终只能作存疑不起诉处理。如黄某假冒注册商标罪一案，在侦查阶段，办案人员把主要精力放在破案和抓获犯罪嫌疑人上，对涉案的假冒注册商标产品只进行价格鉴定，而未及时收集产品的销售情况证据，在黄某的讯问笔录中也没有对产品是否销售及销售价格进行讯问，导致证据链条出现缺口，为黄某在被取保候审之后利用缺口辩解埋下隐患。在审查起诉阶段，黄某及其辩护人提供两张现金收入凭证和四名证人，对假冒注册商标产品的实际销路提出辩解，最后因无法排除黄某的辩解，认定“非法经营数额”存在不确定性，不能得出唯一的排他性结论，对黄某作存疑不起诉。
2. 调查取证程序违法
长期以来过分依靠言词证据破案定罪的执法办案思想，侦查人员往往采取以供取证的模式，为迅速侦破案件，在侦查实践中存在各种不同形式的非法取证行为。新刑诉法实施后，非法取证行为被严格予以限制，这些通过非法取证所得的证经审查后被排除，导致案件证据不足而作存疑不起诉。如龚某涉嫌盗窃罪一案，承办人在审查过程发现无法排除龚彪因受刑讯逼供而被迫做出多次有罪供述的可能，遂启动非法证据排除程序排除了犯罪嫌疑人在侦查阶段所作的6份供述，并最终对龚某作出存疑不诉的决定。
3.证据之间存在矛盾
证据矛盾是办理刑事案件过程中普遍存在的问题，如犯罪嫌疑人供述和辩解、被害人陈述、证人证言这三者之间经常会存在事实、情理等矛盾，并且随着时间的推移，对于同一案件的描述，在不同时间节点也经常不同。但对于这种矛盾，侦查人员在侦查过程中没有加以核实、化解或排除，而是留等移送审查起诉时再由检察机关予以核实。由于人员的流动性，即使是检察机关退补要求侦查机关取证核实，很有可能会发现证人甚至是被害人下落不明。如林某、张某涉嫌合同诈骗罪一案，二犯罪嫌疑人与被害人签订合作开采矿山及设立石业公司协议书时，只有双方当事人在场，因此合作的时间、细节只能依据双方的陈述及相关的书证予以推定证实。鉴于犯罪嫌疑人供述、被害人陈述均出现不同程度的反复，关键证人李某、朱某的证言甚至出现诱供、与事实不相符等情形，影响到对案件事实的判断。经两次退回补充侦查，检察机关仍认为Q市公安局认定二被不起诉人以非法占有为目的，在签订、履行合同过程中，骗取被害人财物的犯罪事实不清、证据不足，不符合起诉条件，决定对林某、张某作存疑不起诉。
（二）引导侦查和监督侦查缺乏力度
检察机关审查批捕阶段在案件把关的前置关卡，批捕阶段对于案件事实和证据的认定是否准确在很大程度上直接关系着案件是审查起诉阶段是否能够顺利进行。如赵某、陈某涉嫌故意伤害罪一案，虽然犯罪嫌疑人李某、张某、赵某、陈某四人在侦查阶段的第一份供述均承认有参与殴打被害人，但该四份笔录的格式极为相似，笔录真实性令人怀疑。且赵某、陈某翻供的时间为被监视居住之前，存在串供的可能能够得到排除；且同案犯李某、张某均否认赵祖国、陈某有参与本案；证人严某、徐某作为重庆饭店的经营者，与案件当事人无利益关系，其证言证实赵某、陈某未参与本案，且该证言系检察机关在作出不予逮捕决定时要求公安机关到案发现场进一步调取证人证言时所作的；而两名巡逻队员的证言仅证实本案的抓获经过，但无法明确具体参与本案的犯罪主体；被害人虽然始终陈述称有四名男子参与殴打，但无法辨认出具体行为人。遂对赵某、陈某是否作为犯罪主体存在疑问，对其作存疑不起诉决定。
（三）因法律、法规规定不明确而难以认定
根据两高及公安部《两高关于办理侵犯知识产权刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（一）、（二）及《关于办理侵犯知识产权刑事案件适用法律若干问题的意见》的规定，销售假冒注册商标的商品罪以“销售金额”认定犯罪的情节，而在实践中“销售金额”通常难以认定，往往只有犯罪嫌疑人的供述而无其他相关证据佐证，侦查机关又未能提供其他证据来推翻犯罪嫌疑人供述的证明力，在有罪证据与无罪证据并存的情况下，只能从有利于犯罪嫌疑人的角度出发作存疑不起诉处理。
如李某销售假冒注册商标的商品一案存在两大问题：一是淘宝刷信誉的交易行为如何认定。侦查机关认为犯罪嫌疑人李某在阿里巴巴网站上销售假冒他人注册商标的数额共计164909元。根据犯罪嫌疑人的辩解，有部分为刷信誉的虚假交易行为。根据证人陈某、许某的证言，李某提供的QQ聊天记录，许某提供的自己制作的代为刷信誉的表格，公安经协查后调取的证人证言及工作说明，可以证实在李某经营的阿里巴巴网店上的销售记录中确实存在刷信誉的情况。根据上述的分析，本案可以认定的销售假冒注销商标的商品数额为42558元，低于追诉数额5万。二是李某自己供述销售给周磊的290双14500元假冒七波辉运动鞋的情况，但是由于没有得到证人周磊的证言印证，无法认定。而且，公安机关并未对所有的交易记录上的客户进行取证，也未扣押到任何假冒他人注册商标的商品，因此根据目前的证据难以认定犯罪嫌疑人李某销售假冒注册商标的商品数额超过追诉标准5万元。
（四）考核机制和考评体系不甚合理
公检两家相关工作机制的不合理也使得案件的不起诉率有上升的空间。目前，侦查机关在目标考评中规定批捕和移送审查起诉人数的标准，并以此作为参考系数之一来进行年终考评，导致侦查机关可能会为完成任务，将一些证据间存在矛盾的案件移送审查起诉，交由检察机关把关。另外，公诉工作的考评方式对存疑不诉也有影响，上级院对下级公诉部门的考评要求是做到零无罪判决，但受到技术装备、业务水平、政策因素等多方面制约，实践中出现无罪判决应是正常现象。
三、对存疑不起诉案件实践缺陷的克服建议
（一）提高证明能力
首先，侦查机关应当增强证据意识：既要注重获取和补强犯罪嫌疑人的口供，又决不可错过重要物证、书证等关键证据的提取和固定的时机；既要注重收集犯罪嫌疑人的有罪供述，又决不可忽视其罪轻或者无罪的辩解。其次，侦查机关在调查取证过程中，必须摒除“重实体轻程序”的错误观念，正确适用非法证据排除规则，严格依照程序办案，才能维护犯罪嫌疑人的合法权益，并有效节约司法资源，办出经得起历史检验的铁案。最后，对相互之间存在矛盾的证据应当有效地排除、合理地解释、充分地证明以及适当地容忍。
（二）推进公检沟通，强化侦查监督
首先，提前介入、引导侦查。对一些重大、疑难、复杂的案件要适时提前介入，引导侦查机关调查取证，避免一些时效性证据的灭失。如2014年9月安溪龙某特大杀人案，公诉机关干警于案发后第一时间提前介入侦查，实地察看现场、出席案件讨论会，并就如何全面、客观收集证据及证明取证行为合法性向公安机关的提出针对性指导意见，得到公安机关的采纳，对固定案件证据起关键作用。其次，及时反馈，加以纠正。对存疑不诉案件中普遍存在的侦查方面的问题、对常见存疑不诉案件的证据要求等情况及时与侦查机关、侦查人员沟通协调，反馈不当侦查行为，督促及时整改纠正。再者，发挥纠正违法通知书的作用。对普遍性、经多次提出仍不及时纠正的违法侦查行为发出纠正违法通知书。
（三）注重把好存疑不诉案件的适用条件
首先，严格依照高检院《人民检察院办理不起诉案件质量标准（试行）》的规定，从事实、证据、定性等方面全方位把好诉与不诉关。其次，规范不起诉案件的实体和程序标准，严格执行公诉案件不起诉讨论、报批制度，正确运用检察机关不起诉权。最后，适时开展存疑不诉案件公开审查，推进存疑不诉工作公开化、透明化，维护公平正义。
（四）完善相应考核机制，建立科学合理的考评体系
在中央政法委要求对各类执法司法考核指标进行全面清理，坚决取消不合理考核项目的情况下，如何摈弃单纯的数量性、比例性指标，科学合理设置考评项目及其标准，也成了需要考虑的重要问题。对于检察机关来说，可以在案件考核中增加“引导侦查、自行侦查、监督侦查”项目并加大分值，这样一方面能调动案件承办人的积极性，解决侦查不力导致证据不足的问题，另一方面也为破解证据问题积累素材，以更有效地指导公诉工作。对于公安机关来说，可以放宽目标考评中规定的批捕和移送审查起诉人数的标准，减小该项参考系数在年终考评中所占的分值，而增加“接收公安机关移送后检察院的起诉率”项目的分值。
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