【摘 要】 本文介绍了神东矿区采煤塌陷区治理现状，综述了具有神华神东特色的综合治理路径，分析了采煤塌陷区综合治理存在的问题，提出了建设性的建议：加强领导、明确主体责任；科学规划、做好衔接；建立和完善采煤地区生态环境补偿机制；统筹实施煤炭矿区村庄搬迁；完善土地利用政策、加强社会保障；完善配套政策。
【关键词】 神东矿区；采煤塌陷区；综合治理探析
一、神东矿区地理概况及治理现状
1、概况
神府东胜矿区位于晋陕蒙三省接壤区，井田面积3.2万平方公里，煤炭储量2300亿吨。该矿区地处黄河中游的黄土高原丘陵沟壑区与毛乌素沙漠过渡地带，属温带半干旱季风气候，年平均气温10.7度，年平均降雨量362毫米左右。自然灾害频发，每年都有不同程度的干旱、霜冻、大风等自然灾害发生，是黄河流域风蚀沙化和水土流失严重的地区之一，生态环境十分脆弱。神东矿区开发初期，绝大部分区域为裸露沙地，平均植被率仅为3%至11%，且植被种类单一，风蚀区面积占总面积百分之七十左右，是国家级的水土流失监控区。
2.治理现状
神东矿区地处神府东胜煤田的核心区，由神华神东煤炭公司（属于神华集团核心煤炭生产企业）开发建设，目前拥有生产矿井15对，井田面积1165平方公里，采空区面积约305平方公里，整体产能达2亿吨。自上世纪80年代中期开发以来，针对脆弱的生态环境、恶劣的自然条件，神华的先行者们就提出开发与治理并重的指导思想，坚持“产环保煤炭，建生态矿区的理念”，创造性地提出“采前防治、采中控制、采后修复”的煤炭清洁开采路径，构建了“外围防护圈、周边常绿圈、中心美化圈”及矿井分布式地下水库和乌兰木伦河水域的治理，即“三圈一水”的矿区生态环境治理模式，破解了煤炭开采破坏水资源和地表生态的难题。经过神华神东几代人的努力，建成了系统稳定，功能完善的地表生态环境，神东矿区现代化大规模的开采，不仅没有造成环境的破坏而且使原本脆弱的生态环境实现了正向演替，在荒漠化地区建成了大片绿洲；同时，神华神东煤炭公司率先在全国建成了2亿吨级的现代化煤炭生产基地。截止2015年底，神华神东煤炭公司在神东矿区累计投入生态建设资金28亿元，完成生态治理面积250平方公里（其中：采煤塌陷区240平方公里、厂矿生活区10平方公里）；神东矿区植被覆盖率由开发时的3%提高到现在的60%，位于神东矿区核心区大柳塔、上湾生活办公区绿化率达到35%。多年来，神华神东公司围绕高产高效千万吨级矿井群建设和生态环境的保护技术方面开展科研项目200余项，获得各类科技大项16项，包含国家科技进步奖一等奖一项、二等奖四项、环境保护先进荣誉二十一项，国家环境保护领域的最高奖“中华环境奖”，探索出一条荒漠化煤炭现代化开采与环境保护协调发展的新路子。
二、神东矿区采煤塌陷区综合治理的基本路径
1、加强领导、统一管理
神华神东煤炭公司按照集中管理、分级负责、专业运作、权责统一的原则，建立健全了专职、专业、全方位的三级管理体系。成立了以董事长为首的环保绿化委员会，负责环保绿化的规划与决策。设立了与煤矿同级的环保管理处，实现了环保绿化工作专业化管理。建立了环境水保监测、种苗基地、塌陷区生态恢复示范区等专业化服务单位。
2、清洁生产、科学治理
煤炭开采主要导致水资源破坏和地表生态损害，神东公司抓住这一主要矛盾，依靠科技进步，不断创新开采技术，创造性地提出了“采前防治、采中控制、采后修复”生态建设理念，构建了“外围防护圈、周边常绿圈、中心美化圈”及矿井分布式地下水库和乌兰木伦河水域的治理，即“三圈一水”的矿区生态环境治理模式，积极探索主动型采煤塌陷区综合治理技术，走出了一条煤炭开采与环境保护协调发展之路。
采前防治：针对矿区外围大面积的沙地，神东从生态功能性的角度出发，不论是否属于本企业井田范围，在开采前进行了全面系统的防治。在矿区50公里范围内的风沙区和水土流失区，建设草灌乔相结合的立体防护体系，治理流动沙地103平方公里，有效地遏制了风沙危害和水土流失，构建了矿区“外围防护圈”。针对矿井周边水土流失严重的裸露山地，神东公司优化了水土保持整地技术，创新了针阔与乔灌综合混交造林技术，主要建设了“两山一湾”周边常绿林，治理面积20平方公里；既控制了山地水土流失，又营造了常绿景观，形成了“周边常绿圈”。针对开发初期荒芜的生产生活环境，神东创新集成水保绿化园林景观、生态城镇建设技术，建设园林式厂矿、花园式小区，各厂矿、生活小区各具特色，绿地率达到35%，人均公共绿地超过10平方米，营造了优美和谐的生产生活环境，形成了各具特色的“中心美化圈”。建设了矿区中心区域、周边道路、丘陵山体灌溉管网及乌兰木伦河流域橡胶坝水系，将矿井水综合利用，形成了“一水”综合利用灌溉系统。该“三圈一水”治理模式互为关联、渐次增进、动态扩展，提升了矿区整体生态功能，建立了生态环境保障体系，避免了大规模现代化开采导致的生态退化。
采中控制：开采之中，通过采取井下超大工作面整体沉降、矿井水井下存储净化利用、井下煤矸置换等绿色开采技术，从源头防控“三废”的产生，实现地表整体均匀沉降少破碎，矿井水井下存储净化利用少外排，煤矸石井下填充置换少升井等清洁开采技术，从而有效控制了采煤扰动对矿区生态环境的损伤力。
采后修复：开采之后，以“开采一次性煤炭资源，建设永续利用的生态资源”为目标。首先采取封育围护、人工促进自然恢复、微生物复垦等技术措施，全面修复开采对地表生态环境的影响；其次，采取塌陷区生态功能优化等技术措施，大力营造塌陷区生态经济林，建设永续利用的地上生态资源宝库。
3、不断探索，勇立潮头
在煤炭资源开发过程中，采煤塌陷区生态恢复治理，是所有煤炭企业共同面对的一大环保难题。为了实现煤炭开采与生态环境协调发展，神华神东煤炭公司联合中国矿业大学、内蒙古农业大学等科研院所，积极探索塌陷区治理技术，针对神东矿区塌陷区土地贫瘠、干旱缺水、塌陷影响植物生长等问题，开展了三十多项塌陷区生态治理技术研究，攻克了塌陷区生态治理中土地贫瘠、干旱缺水和沉陷伤根三大技术难题，为西部干旱、半干旱矿区土地复垦和生态修复探索出一条高效可行的新路子。以神东矿区采煤塌陷区微生物复垦技术为核心的《西部干旱半干旱煤矿区土地复垦微生物修复技术与应用》荣获2015年度国家科技进步二等奖。该成果针对塌陷区土地干旱、贫瘠、地表塌陷植物受损等问题，通过从当地土壤中筛选出适宜的丛枝菌根真菌，培养后接种于植物根系，扩大植物根系对土壤水分和养分吸收，从而解决塌陷区生态治理中土地贫瘠、干旱缺水和沉陷伤根三大技术难题，植物成活率和成长率与1998年前相比均提高10%以上。同时，针对神东矿区黄土沟壑区塌陷裂缝较大等特点，神华神东公司自主研发了柳杆障蔽生态锚固坡等一系列技术，有效治理了榆家梁煤矿、保德煤矿采空区的地质环境。 特别是神东矿井分布式地下水库技术的运用，使神东矿区采煤塌陷区综合治理技术迈向了新的高度。分布式地下水库的基本原理是利用开采后形成的采空区岩体空隙储水，用人工坝体将采空区周边的安全煤柱连为一体，形成挡水坝体，通过收集岩层渗水用于生产。同时，将部分生产后的污水通过管道注入采空区，矿井水在采空区经长距离运移达到自然净化，之后通过自然压差供水，实现地面净水零入井，井下污水零升井。它具有井下供水、井下排水、矿井水处理、水灾防治、环境保护和节能减排六大功能。据调查，神东矿区有大柳塔矿、上湾矿、补连塔矿、榆家梁矿等15个矿井，已建成35座地下水库，每座平均出水量约70万立方米，储水总量最高达3100万立方米；与以前相比神东矿区一年可节省费用9.3亿元。
分布式地下水库技术，在2014年获得国家科技进步二等奖、中国煤炭科技进步一等奖，2015年又获得中国专利金奖。中国工程院院士张铁岗参观后连连称赞：“在神东矿区这个缺水的地方，研究出煤矿分布式地下水库水资源保护技术，是一项重大创新，值得好好推广。”此外，神东公司还积极探索水资源综合利用“三级处理技术”，确保水的分质利用。同时在采煤、选煤、燃煤过程中，建立了采空区、洗煤车间、锅炉房三项废水闭路循环系统，实现了废水循环利用，每天高达17万立方米的矿井水多级利用不外排。
神东矿区经过多年的采煤塌陷区治理技术研究探索，目前已初步建立了水、土、生态三项资源协调开发与利用的新模式。
4、地企共建、搬迁移民
采煤塌陷区的村民搬迁是所有煤炭企业面对的一大难题，更是一项复杂的系统工程。神东矿区采空区的搬迁工作始于1998年，由于当时国家和地方政府都没有出台相对应的法规政策，神东公司只能通过当地乡政府与村民进行协商搬迁。由最初零散的村民货币搬迁补偿（即只给搬迁村民一定量的货币补偿，搬迁地由村民自行解决），到就近的整村搬迁（即在不影响煤矿采煤的前提下，在采空区附近选择一块村民可接受的居民点，神东公司给予新居民点“三通一平”，房屋由村民自主建设），过渡到向矿区中心区异地搬迁，发展至目前的异地整体集中搬迁模式。截止2015年底，神东公司在陕晋蒙境内累计支付搬迁塌陷补偿费用近90亿元，搬迁农牧民7766户、22234人。先后建设移民新村17处（其中内蒙鄂尔多斯境内10处、陕西神木境内3处、山西保德境内4处），神东矿区采空区的搬迁村民基本得到了妥善安置。2009年，神华积极支持地方政府城乡一体化建设，并与当地政府合作，在神木、伊旗境内各投资4亿元，分别建设安置1000户村民的神华移民新村，标志着神东矿区采空区村民搬迁向城乡一体化建设迈进。2013年7月，陕西省原省委书记赵正永一行在神木调研期间，深入神木神华新村考察，充分肯定了神华神东公司和神木县政府合作共建采空区搬迁移民新村的模式，为神府煤田采空区的移民搬迁工程树立了示范作用。
神华神东公司在不断探索采煤塌陷区治理的新技术、新路径，取得了较大的成绩，但是在采空塌陷区综合治理方面还是面临不少困难和问题。采煤塌陷区的综合治理和移民搬迁是一项复杂的系统工程，受到采空区农牧民、当地政府及国家相关法律法规的制约。急需国家从制度层面进行顶层设计，使煤炭开采企业在采煤塌陷区综合治理方面有规可依、有标准可循。
三、存在问题
1、综合治理规划滞后
采煤塌陷区综合治理涉及煤炭开采、村民搬迁、社会保障、生态环境恢复治理、塌陷区土地利用等多个环节，各环节相互独立又相互联系，是一个复杂的系统工程，协调难度大。比如：地下开采与地上建设矛盾，地权与林权分设的矛盾，异地集中搬迁与村民就业的矛盾等。这就需要政府和企业共同制定采煤塌陷区综合治理规划，统筹地下采煤、地上开发、村庄搬迁、塌陷区恢复治理等，实现采煤塌陷区综合治理工作。
2、政策重复交叉
按照现行管理体制，国家有关部门按照职责权限各负责采煤塌陷区治理工作的某一部分，政策之间重复设置，税费重复征收。据统计，与煤矿塌陷区治理有关的税费近10种，塌陷区治理总支出约占煤炭销售收入的6-8%，煤企对此反映强烈，亟需国家调整完善现有政策。
3、治理机制不健全
据调查，神东煤田部分采区与基本农田重叠，由于煤层厚、水位浅，开采后部分耕地变为荒地，实际耕地面积减少，土地利用现状图失真。在现行土地管理制度下，塌陷区的基本农田治理前后用途不变，治理收益低，各方面投资积极性不高。部分村民为了得到高于土地种植收益的塌陷补偿款不愿接受治理后的耕地，导致企业复垦进退两难，撂荒现象时有发生。
4、监管不到位
目前，采煤塌陷区治理涉及多个政府部门，大多通过事前审批管理，缺乏事中事后监管，许多政策形同虚设，没有发挥应有的作用。多部门实行采煤塌陷区治理，主体责任难以落实，结果是谁都管，谁都没责任，直接影响区域经济的可持续发展。
四、几点建议
1、加强领导、明确主体责任
采煤塌陷区综合治理包括压煤村庄的搬迁，生态环境恢复治理，塌陷区土地再利用等工作。要强化政府领导和协调，建立健全采煤塌陷区综合治理协调机构，明确管理主体责任。国家层面需尽快出台采煤塌陷区综合治理法规政策。省级采煤塌陷区综合治理协调机构，负责根据国家有关法律法规和行业规范标准，结合本地区实际，制定综合治理规划，拟定资金来源和使用方向，审批采煤塌陷区综合治理方案。煤炭矿区主体和市县协调机构负责落实规划。
2、科学规划、做好衔接
坚持统筹规划、综合监管的原则，加强规划管理。增强规划的指导性和约束力，完善法规政策体系，强化事中事后监管，提高治理效率。特别是煤企的采煤塌陷区综合治理计划要与当地政府做好衔接，强化地企合作，建立协调沟通机制，彻底解决综合治理规划，企业和政府“两张皮”的问题。
3、建立和完善采煤地区生态环境补偿机制 神东矿区开发之初，就向财政部申请并获批在吨煤成本中提取0.45元作为生态环境治理专项资金，率先在全国煤炭企业建立了矿区生态环境恢复保障机制。这种生态环境治理专项资金列支方式可在全国推广。同时，将煤炭企业缴纳的水土保持补偿费、土地复垦费、矿山地质环境保护与恢复治理保证金、水土保持防治费、耕地开垦费等应消减合并为一类费用，统一以矿山环境恢复治理保证金由企业缴存，政府监管。企业完成了综合治理责任后，政府应及时返还，同时政府应出台综合治理标准与监管方式，规范企业履责与政府监管行为。
4、统筹实施煤炭矿区村庄搬迁
采煤地区政府要结合区域城镇化总体布局，在新型农村社区，新农村和保障性住房建设中统筹做好压煤村庄整体搬迁工作。县级人民政府负责实施村庄搬迁工作，新村的选址，配套基础设施建设费用由当地政府解决，其余费用由煤炭企业承担。位于神木县城北部的神木新村，神华与神木县政府合作，先后投资10.6亿元建设了2200多套搬迁移民住房，整体解决了未来10年神华在神木境内采空区的移民搬迁问题。这一合作模式值得向神东煤田及其它矿区推广。
5、完善土地利用政策、加强社会保障
积极探索通过市场机制治理利用采煤塌陷区土地，允许治理主体对采煤塌陷区治理恢复的土地，按一定比例进行商业开发，吸引社会力量参与治理工作。综合治理节约的补充耕地指标，由治理主体合理使用。搬迁新村用地利用旧村复垦土地置换，专项建设用地指标等方式解决。同时要完善就业政策体系，强化职业技能培训，社会保险补贴，税费减免等就业、再就业扶持政策，引导矿区搬迁移民充分就业。深化土地制度改革，推进塌陷区土地适度集中和规模利用，支持村民集体入股、参与塌陷区经营开发，保障土地所有人的长期收益。
6、完善配套政策
建立健全采煤塌陷区综合治理等法规体系，加快制定生态文明矿区、压煤村庄搬迁补偿，采煤塌陷区土地补偿及治理标准。设立国家级的采煤塌陷区综合治理工程研究中心，推进煤炭清洁生产、绿色开采、采煤塌陷区治理的科技攻关。神华主导研究的《生态脆弱区煤炭现代化开采地下水和地表生态保护技术》、《西部干旱、半干旱煤矿区土地复垦的微生物修复技术运用》成果值得在神东煤田及西部矿区大力推广运用。
采煤塌陷区综合治理工作是一项复杂的系统工程，事关采煤地区的可持续发展。采煤企业应有高度的社会责任感，开采一次性煤炭资源，建设永续利用的生态体系，大力开展采煤塌陷区的综合治理。政府要破解政策障碍，削减税费，打通制度壁垒，坚持地企和谐发展，彻底解决企业和地方治理计划的“两张皮”问题。只有加强地企深度合作，走地企共建、利益共享、和谐发展之路，才能推动采煤塌陷区综合治理规划的落地生根，带动当地区域经济、社会、生态和谐发展，实现采煤地区良性的可持续发展。
【参考文献】
[1] 贺生忠：神东年轮（上、下册），三秦出版社，2008.8.
[2] 高会武：煤海放歌，北京现代出版社，2015.8.
