摘 要： 制度变迁是一个复杂且无法预见的过程。在新制度主义和制度演化论中，政府间竞争一般不予以讨论，但政府间竞争又是中国改革开放以来取得巨大成就的重要原因之一，是“生成”有中国特色的市场社会主义体制的重要机制。探寻中国制度变迁动力，应该把政府间竞争纳入分析框架。
关键词： 制度变迁； 政府间竞争； 新制度主义； 制度演化
中图分类号： D625 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2015.03.011
在现有的制度变迁理论中，竞争被作为一个默认的前提，不加以讨论。在新制度理论中，竞争影响制度变迁的逻辑在于竞争迫使组织不断投入学习，从而影响个人和组织行动者对机会与选择的认知。演化理论则把竞争视为发现规则的一个非线性过程。但回顾过去三十年中国发生的巨大制度转型，政府间竞争对于中国制度变迁而言不仅是一个一般性的理论，而是得到充分丰富和发展的特殊情景理论。笔者将在评述新制度主义和演化理论的基础上，对地方政府间竞争作为中国制度变迁的命题作一探讨。
一、新古典的制度变迁理论
新制度主义将制度分析分为两个不同的层次，[1] 一是制度变化的后果，通常进行的是静态分析，分析者对一套规则作用下的情形和另一套规则作用下的情形加以分析，然后对两种结果进行比较分析。这是政策分析的重要组成部分，制度被视为外生的，无法建立这套规则和其结果之间的因果关系。二是制度变化的原因，试图揭示导致制度变化的动态机制。
就制度变迁动力而言，制度主义经济学家与马克思共享着一个理论内核。马克思论证了生产力（技术变迁）和生产关系（制度变迁）的辩证关系，但同时强调生产力（技术变迁）是第一位。技术决定论在早期制度学派中就曾处于支配的地位早期。新古典经济学家如德姆塞茨和舒尔茨[2] 就认为制度变迁是技术变迁的结果，技术导致要素价格变化，人们为了调整新的成本――收益做出反应，因而出现新的产权。后来，诺斯提出在生产率没有变化的情况下，制度的改变也能推动生产力的发展，这与生产关系（上层建筑）反作用于生产力的论述虽有异曲同工之处，但就经济增长的来源而言，诺斯所代表的新制度主义经济学家走得更远。他们认为，技术变迁是科学发现和技术创新的内在逻辑的产物。一个经济组织首先必须有效，才能增长。因此，制度变迁相比技术变迁是经济增长更为根本的原因。
经典的新古典分析框架假设人是完全理性的，且始终以自身利益最大化为目标。虽然西蒙[3] 提出的“有限理性”概念和科斯的交易费用理论修正了完全理性和充分信息的假设，但成本、供需和边际分析这些标准的新古典逻辑推演仍然是新制度主义者分析制度演变的主要方法。[4] 他们将制度变化视为一个社会中制度供给和制度需求两种力量共同作用的结果。后期的新制度主义者，[1] 假定社会存在制度创新需求和制度创新供给双方，制度变迁是需求与供给变动相互作用的结果。特定制度安排能否发生取决于行动者对预期边际成本（费用）和收益的判断。这个成本包括实施成本和摩擦成本。
两者讨价还价的结果可能出现三种情形：[1] 第一种是制度变化内生于社会体系，外生于个体需求者和供给者。对于任何个人来说，制度变化不是可选择的，它是个人追求变化的偏好加总的结果。换句话来说，在制度变化面前，个人几乎没有相机选择的余地，这与完全竞争市场中个人消费者的情形是相同的。例如，17世纪英国一系列产权制度的产生，不只是国王个人的行动，而是加总的力量导致的。在诺斯的模型里，国王几乎没有权力采取单方面的行动，取而代之的是国王对加总力量的回应，通常来说，这种加总力量就是战争的威胁。第二种是制度变迁内生于特定的需求者。社会中有人赞成维持制度现状、有人赞成制度变化。重要的是需求者的政治权力以及推动他们为改变制度而游说的激励因素。在西方国家，贸易政策的重要需求者是汽车产业。第三种是制度变化内生于供给者。作为供给者的政府因其形态不同（如独裁还是民主），拥有不同的相机行事选择范围。林毅夫[4] 用供需的框架区分了“强制性制度变迁”和“诱导性制度变迁”。如果现有的制度安排无法满足需求，个人或组织就会自发寻求现行制度之外的获利机会，从而发生“诱致性制度变迁”。强制性制度变迁则必须由具有强制执行力的机构来实施，通常这是指政府。
新制度主义着重阐明的是在制度变迁过程中，制度结构与个人相互作用和转化的机制，聚焦于个人在一定约束条件下实现利益最大化目标的个人选择问题。连接个人与制度因果链条的是个人的理性和成本收益分析。这暗含着行动者可以依据自己的理性，在众多改革方案中筛选出一种最优的解决方案。理性选择制度主义者就倾向于鼓励有意识的制度设计以及对制度结果的控制。[5] 从批判的角度看，新制度主义经济学家对制度的认识带着功能性的倾向，制度的功能被缩减到纯粹的效率，比如“降低交易成本”。并且仅仅基于自利的假设来建立参与者的行为模型，并不能对所有甚至很多政治行为做出令人满意的解释，显而易见，人类还受到利他和理想等因素的激励。诺斯晚年将国家理论和意识形态纳入制度分析后，部分修正了主体在追求利益最大化和市场竞争驱使下，可以导致高效率制度安排的新古典分析逻辑。他认为统治者为了实现自身利益也会有动力维持低效率的产权制度，这就解释了历史上一些长期无效率的制度的存在。
在上述新制度主义的制度分析框架中，政府竞争并被视为如市场竞争一样的“基础工程”，是制度变迁的供需和交易理论的前提而不予讨论，直到诺斯将竞争与制度学习联系在一起。诺斯[6] 提出制度变迁的五个命题，第一个命题就是机构和组织为获得有限资源而展开的竞争是制度变迁的关键。因为竞争迫使组织不断追加对技能和知识的投资，个人和组织获得的这种技能和知识将塑造他们对机会和选择的认知，从而逐渐改变制度。竞争也是抵消路径依赖机制的重要手段。历史制度主义就认为，在经济中能抵消路径依赖的机制到政治世界之所以显著减弱，[7] 正是因为能提高效率的竞争和学习机制的缺失或弱化、政治行动者的短视，以及政治制度中强烈维护现状的倾向。诺斯后期的思想发展可以说已经从静态的制度分析转变为演化的动态分析。 二、制度变迁的演化视角
制度研究的演化分析脱胎于生物演化的观察，以青木昌彦为代表的演化博弈论者专注于研究历时的演化如何形成均衡的状态。以奥地利学派为代表的制度分析强调政策企业家的创造性过程对制度演进的影响。亚瑟[8] 是较早将生物界的自组织和自我增加机制引入制度分析的学者，他提出了制度变迁中报酬递增、非线性自我强化和锁定的现象。
制度演化论者认为，社会制度应该是重复博弈而形成的超博弈的非合作均衡，而不是一次性博弈的特征。肖特就认为，制度是通过人类行动而不是人类设计而有机生成的，因此是个人行为的结果，而不是人类集体行为的结果。[9] 比如社会中的个体为协调彼此之间的争端会形成某种稳定的保护型联盟，最终成为诺齐克所称的“最小的国家”。每一个人无须抱着创造一个国家的目的聚集在一起，但国家因个人的保护行为的均衡结果而被无意识地创生出来。
从演化的视角看制度变迁，则不会有事先确立的重点，因为规则（即制度）本身需要被发现，规则本身也是一个演化的过程，体现为规则或制度的学习、模仿、复制、创新、扩散、选择等。现代演化论强调，建构的制度和规则往往缺乏充分的知识基础，产生无意的后果。制度学习和演化能够充分发现和利用各种分散的知识，形成更好的制度和规则。
卡尔・门格尔是最早系统性阐述了一种个人主义的、自发秩序的规则生成理论的人。他把斯密“看不见的手”理论用于解释制度形成，开创了奥地利学派制度分析的基本进路。门格尔[10]认为，根据制度生成的机制，至少可以划分为两类不同的制度，一类是共同体，通常是政府通过某种程序，带着明确的目的创制的规则和制度，即“外在制度”；另一类则是自发形成的制度，其形成过程是演进的，个体创新者首先创造出个人规则，随后被人模仿而成为社会性规则。值得注意的是，两种制度都可能增进社会福利，也可能损害社会福利。门格尔不反对刻意的立法，只是应该“恰当的立法”。这意味着，某一种类型的制度有可能经过自发生成过程，随后被“刻意选择”而最终形成。那两者“转型”的过程是怎样发生的？将“社会自发秩序论”发扬光大的哈耶克试图回答这个问题，他提出个人规则如何变成社会规则的几种筛选机制。起初，非正式规则是纯粹自发且自我演变的，然后通过法官或议会筛选。总的来说，哈耶克探讨的是个人创新的规则如何通过给定的制度框架――普通法的司法程序或者立法性议会的民主程序――变成更加切合于已经变化之情势的、可普遍强制执行的公共规则。
综合看来，无论是新古典还是演化分析，实际上都关注相同的问题，即自发形成的规则（诱致性制度变迁）如何被“选择并最终形成立法”（强制性制度变迁），以及两种规则（制度）的转型是如何发生的。新古典理论认为这是行动者在既定的环境约束下，基于成本和效益的计算结果作出的理性选择。演化分析则更注重制度变迁过程中个体心理和认知行为对行动者的影响。实际上，上述两种分析路径都曾被用于解释我国家庭联产承包责任制的改革。冯兴元认为这是“自发秩序在先，零星社会建构秩序在后”的过程。新制度主义者则认为这是从诱致型制度变迁向强制型转变的范例。
与相对静态的隐含完美结果的新古典分析不同，演化性政策的立场是要找出使用的正在进行的改良。制度变迁的演化分析假设行为主体具有有限理性，从一种不完整和不确定的信息状态出发，均衡是暂时而非长久的。因此，要在动态的过程中观察系统内部导致变革的原因。新古典强调市场机制和内在逻辑的一致性，演化论则强调历史的、经验和具体的一致性。
总结来说，新古典流派认为，不管是由自发寻找获利机会还是由国家的干预（制度供给）而产生的新制度，都服从于预期成本――收益的计算，只有当预期边际收益大于预期边际成本时，制度变迁才会发生。而演化分析认为新规则的产生没有预先确定的起点和目标，规则本身在不断竞争、学习、创新、扩散和选择的过程中形成。新古典的逻辑立足于人的理性，并且建立起制度对人的行为的约束，和个体行为偏好对制度变迁的影响这样的因果链条，重视特定制度的激励机制以及制度的绩效。但新制度的研究忽略人的认知模式与制度变化的关系，而且尽管在分析框架中纳入交易费用，却从未清晰和充分阐述交易费用具体是什么，以及相应的解决之道。演化分析展示了新的规则、观念或制度如何在竞争中产生和演化的生动画卷，它希望探寻演化的本质，但其拒绝在“历史的长河中”停留，没有起点也没有终点，并且未能给人的主观能动性留一席之地，容易“泛化”或陷入虚无，未能给特定时期的制度变化提供更多的洞见。
三、地方政府竞争与中国制度变迁
无论是新制度主义还是制度演化论，竞争总是被当作一个默认的前提而存在，亦即一般性的理论构成。制度演化论视竞争为一个发现规则（制度）的过程（尽管是非线性的）。也就是说，竞争是一个常量，亦是新规则（新制度）产生不可或缺的机制。在新制度理论中，竞争影响制度变迁的逻辑在于竞争迫使组织不断投入学习，从而影响个人和组织行动者对机会与选择的认知。
但中国的情况却十分特殊。由于历史的原因，改革开放之前的中国是一种分散的、多中心的空间经济结构，[11] 相比前苏联以U型单一组织形式（unitary system）为主导的国企，改革之前的中国企业是M型的多部门组织结构（multi-spanisional organization），经济管理权的下放有效调动了地方政府发展经济的动力。以行政放权和财政分权为基础的政府竞争，释放了制度空间，不同领域不同层次的竞争现象喷涌而来，包括不同所有制企业之间的竞争，沿海与内地的区域竞争，相邻几个辖区之间的竞争等。许多研究证明，分权与地方经济增长呈正相关关系，而在这两者之间的重要机制是地方政府竞争。钱颖一和Weingast [12]提出的“市场维护型联邦制”（market-preserving federalism）首次将政府竞争与中国的改革进程结合起来论述。此文表明，民主政治不是市场联邦主义的必要条件，相比俄罗斯经济的停顿，缺乏保护私有产权的正式制度的中国得以持续的高增长的现实对“华盛顿共识”提出了挑战，因为“中国的市场联邦制依靠政府间关系的调整，而不涉及明确的或宪法规定的关于个人权利和政治自由”（Montinola et.al. 1995），也被称之为“中国式联邦制”。 布雷顿（Breton， 1996）曾系统提出竞争性政府的概念。他认为，各级政府和其他生产者一样处于竞争状态，任何一个政府机构都与上级机构以及类似横向机构在资源和控制权的分配上处于竞争状态。应当把政府竞争作为一种政治经济学分析范式的思路。在联邦制下，因为存在多个权力中心，政府间关系总体是竞争性。在布雷顿的竞争性政府理论中，个体（包括公民个人和企业）寻求效用最大化，政府寻求政治支持最大化。布雷顿总体上对政府竞争持正面评价而较少关注其可能存在的负面影响。他认为政府竞争是政治生活的驱动机制，公众得以表达自己对公共产品需求的偏好，寻找公共产品方案与税收杠杆的最佳组合，使政治系统趋向均衡。因此，政府间竞争必须位于政治模型的中心。
在欧美发达国家，政府间竞争有几种表现形式。其一是“显性竞争”（active rivalry），指政府之间为获得稀缺资源或避免某种成本的竞争，比如州政府利用财税杠杆吸引企业投资，或者避免垃圾处理设施落户辖区内。其二是“隐性竞争”（implitict competition），指产品、服务、人员和资本的自由流动对联邦体内独立政府行为的约束。比如州政府会慎重考虑增税的幅度，以避免高收入人群外迁。其三可称之为“标尺竞争”（benchmark competition），即辖域内居民根据其他辖域的政策来衡量本辖域政府的表现，从而对本辖域政府形成压力，促使政治家的决策更有利于居民的利益。隐性竞争可类比赫希曼的“退出机制”，个体或企业可以对州政府形成直接影响，而“标尺竞争”更像赫希曼的“呼吁机制”，关注一个政治单元内部的政治压力。 在欧美联邦制国家，因为多权威中心的存在，使得流动因素的所有者获得类似市场那样的退出权，而引发辖区之间相互竞争和制衡，政府因此反应更加灵敏和有效率。[13] 国家次级单位的竞争总体被认为是有利于促进国民福利最大化的。公共选择学派就曾提出，为防止政府过度膨胀，应引入更多的竞争（财政分权）。而至于不同体制中竞争出现的负面效果是一个微观的、可调适的问题。
政府竞争并不是联邦政体的必然现象。Boyne [14]总结了几种强化竞争的条件，包括存在多头权威的分散结构，鼓励多元化的地方高度自主性和对当地财税的倚重。地方政府经济学研究[15]也指高度的地方自治和自筹开支经费加强了地方政府之间的竞争。有研究表明，[16] 伦敦实行统一的税制，极大减少了下属的32个行政区的竞争。而澳洲的宪法规定只有中央政府能调整个人所得税、企业所得税和一般销售税，使得澳洲国内政府间竞争远没有各州高度自主的美国那么激烈。
政府竞争理论是一种高度适用于中国的特殊情景的理论。它是一种一般理论，但该理论恰恰在中国的语境中得到丰富和发展。① 中国过去是大一统的帝国，现在是大一统的单一制国家，但形式上的制度不等于事实上的制度。分权可以是政治制度的形式，也可以是国家治理的一种策略。[17] 中国的正式政策或制度往往是一刀切的，但各地呈现出丰富的制度多样性。政府间竞争，被视为中国改革开放以来取得的巨大成就的根本原因。[18] 当然，也有学者指出，地方政府间竞争对中国经济发展的贡献不在于诸如招商引资等经济要素层面，而在于各地政府围绕各种市场化体制改革的竞争，即在各地方政府的竞争实验中，中国的市场经济体制“被竞争”了出来，从而较快地“生成”了。
四、总结
通过回顾新制度主义[19][20]和演化理论有关制度变迁[21]的论述，笔者发现竞争在这两种理论中的位置更多是一个不予讨论的常量。而中国政府间的竞争现象和逻辑与欧美国家相比有巨大的不同。欧美政府间的竞争处于一个稳定的宪政框架，法律对各层次政府的权力范围和职能有清晰的界限，政府间竞争不大可能成为制度变迁的直接推动力。而中国中央以下各层级政府的行政权力和财政权力很多来自于中央的“分权”或“授权”，实则是中央掌握收方自由度的非制度化权力关系。政府间竞争有可能塑造新的规则。因此，笔者提出了政府间竞争作为中国制度变迁动力的命题。需要指出，政治上的政府间竞争和市场经济的竞争一样，既可能带来益处，也可能带来不利，两者都必须在一定的秩序框架下正常运作。
