摘 要：抗战时期国民政府及时调整了盐务 管理 机构，实施了一系列有利于抗战的盐务政策，建立起以服务战时 经济 为特点的盐务 管理体制 ，有力地支持了战时军需民用的需要，为抗战胜利作出了贡献。同期盐务制度的变迁也是民国盐务现代化进程的一个不可逾越的阶段。本文试图对上述问题作进一步讨论。
关键词：抗日战争;盐务管理体制;盐专卖
一、战前国民政府盐务管理体制的确立与改动
一是关于稽核所之废兴。1927年古应芬任 财政 部长，提出撤销盐务稽核所，一切事务由各地运使、运副或榷运局兼理。当时裁撤的有扬州、淮北、松江和皖、浙、闽、赣的其他一些地区。10月孙科继掌财政部，裁撤盐务处，另设盐务署，并主张恢复稽核所职权，另订稽核所章程，于这年底在上海设立总所，在各省设立分支所。不过，他组织的稽核所，完全由华人组成。1928年宋子文接任财政部长后，尽管主张收回国家权利，但认为稽核所“服务人员，向经考试，于盐政经验，自较充实……责任之严明，制度之整齐，都有值得保存者”①。宋子文清楚地看到把有效率的征税机构保留下来对于中央政府的价值，因此，他撤销了孙科排斥外国人的稽核所，并于1929年1月颁布了新定的稽核总分所章程，在上海设立稽核总所，直隶财政部，次第恢复各地稽核分支各所，行使其职权。同时裁撤盐务署稽核处，将收税、稽核职权仍划归稽核所系统主管②。
重新恢复的稽核所，与北洋政府时期的稽核所相比较，有三点值得注意：其一，总所设官方面，总办改为专任，不再由财政次长兼任;会办虽任用洋员，但改为自由聘用，不由 银行 团保荐，洋会办由原来债权人代表身份，变成了中国政府的雇员(至少在名义上如此)，而且北洋政府总所洋会办一职，向来由英国人独占，至是宋子文则将会办改由美国人(葛佛伦)充任。其二，由于善后借款早巳改由关税支付，而南京政府成立后，一切外债完全由财政部负责处理，所以按照新规章，稽核所不再负有保管和偿还外债的责任，其所征收的盐税也就不再存入外国银行，而改存中国或中央银行③。盐务稽核所因为有这两个方面的改变，其性质也就发生了重大的变化，即开始摆脱列强势力的控制，成为中国行政机关的一个组成部分。其三，稽核所职能和稽核制度一仍继承北洋时期的作法，其职权并有扩大。孔祥熙亦认为新定的稽核章程中，尽管外国人包揽一切重大权力的情况有所减弱，但“对业已确立的办法未作实质性的变动”。稽核所恢复改组之后，盐务系统的工作效率大为提高， 税收 激增，十分显著。
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①《民国十七年度财政公报》，载《中央周报》第93期(1937年3月17日)。
②《财政年鉴》，民国24年，第666页。另参见伺维凝：《中国盐政史》，第497—498页。 三是统一盐政。经过几年考察研究。国民政府认为必须统一盐政，并于1936—1937年间将盐务署、盐务稽核总所及其所属各机关次第裁撤，于财政部内设盐政司，专司盐政审核事宜，另设盐务总局，承部长之令，办理全国盐税征收及其他一切盐务，并兼管硝磺事务。总局置总务、税务、产销、税警、经理各科，分管各相关事项。接着，盐务总局通电各区改组并分别成立盐务管理局及盐务办事处，各省运使署、副运使署、榷运局、督销局职务，除云南、晋北、河东3区应暂照旧办理外，其余各区均改为各管理局或办事处接办，至此，盐务总局成为主管全国盐政的最高机关，办理盐务机关完全归于统一④。 ———————————— ②参见财政部财政公报，第64期，呈，第79页，民国22年7月1日;民国21年盐务稽核所年报;民国24年盐务稽核总所年报。
③秦孝义主编：《革命文献》第73辑，第189页，台北文物社1977年9月。
④参见《财政部盐务总局组织法》，载曾仰丰：《中国盐政史》，商务印书馆1936年版，第140—150页;中国 社会 科学院 历史 所档(二)七号财政部呈报全国盐务机关裁撤组设经过案。
⑤民国20年《盐务稽核所年报》，载《中国近代盐务史资料选辑》(2)，南开大学出版社1985年版。
⑥曾仰丰：《中国盐政史》附录三《盐法》，第286页。
⑦《中国盐政史》，第294—295页。
⑧具体情况参见丁长清主编：《民国盐务史稿》，人民出版社1990 ⑨中国科学院南京史料整理处三字四二一九号。另参《 财政 年鉴》续编，大事记，第14篇，第26页。
二、战时盐务管理体制的建立与运作
为了适应战时经济体制和增产济销的需要，保证全国食盐供应，抗战前期盐务总局主要抓了两个方面的工作，一是调整地方盐务机构;二是赶办官运，积极增产。这一时期地方盐务机构的变化最为频繁，概括有三：
1.调整原有机构。四川管理局原辖四川全区及贵州省，1938年5月将黔岸缉私督销局改组为贵州盐务办事处，直隶总局;1940年四川管理局改称川康管理局。又因川康局事务繁剧，于7月间将重庆分局与撤退到川东的鄂岸办事处合并改组为川东分局，与川北分局同隶总局。1937年底，盐务总局接收原由地方当局办理的广西盐务。翌年在梧州成立广西办事处，两广管理局改称广东管理局。广州失陷后，广东局撤退到梧州，粤西盐场被分割成东西两部分，各设办事处。1940年又经改组调整，成立粤东管理局(驻南雄)和粤西管理局(驻桂林)。
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①参见《中华民国建国史》，第3篇，第1170页，台北国立编译馆1985年4月。
②曾仰丰：《人事制度与盐务》，载《盐务月报》第6卷第4期。
③参见周维亮：《历代盐务官制之研究》，见《盐务月报》第17、18、19期合刊;《抗战及复员盐务大事记》，见《盐务月报》第5卷第9期。
增产与抢运是抗战初期盐务总局的首要急务。1937—1938年间，沿海盐场相继沦陷，海盐来源基本断绝。军需民食的供给，不得不仰赖后方盐区，川盐地位顿显重要。其时国民党政府战时首部撤到重庆，中国政治经济的重心移向西南;盐务总局也随之迁川，先后驻于五通桥、重庆，成了全国盐务管理的中心。盐务总局对四川盐局格外重视，举凡对川盐的场产、运务、销岸等都给以优厚待遇。在中央与地方盐务管理局的共同努力下，动员各方面的 人力 、物力、财力，千方百计改善生产条件和管理方法，大力促进内地盐场及一部分尚未损失的沿海产区大规模增产②。时任盐务局长的缪秋杰于1948年7月发表《十年来之盐政》，其中对战时盐业增产作了概括性的回顾：“抗战军兴……，盐源减少，而人口内移，后方食需顿增，爰就各产盐区域，积极增加产量，以应销区需要，除按年规定各产区应产盐额外，复设为种种奖励督导方法，如颁布增产考成规程，贷款扶助井灶设备，奖励开发废井与措办新井，厘定 预防 注射牛只死亡津贴，规定推牛健康 保险 ，鼓励推汲增加卤量办法，保障井灶，以及补咸津贴、少产津贴、溢产奖金、推卤奖金、淡卤补价、搭篾补价，凡所以为增产计者，靡不尽力提倡，总计后方各区，产盐数量。自二十七年(1938年)增产后，均年有增加，尤以川康区成绩为最佳”③。
战前和战争初期盐局曾组织过抢运和屯储海盐⑤，到1938年夏，战局渐趋稳定，同时销岸常平盐的储备，也渐告匮乏，因此盐运工作主要是将内地和沿海未沦陷盐区所产之盐及时运销，以源源接济军民食需。战争时期，由于日寇侵扰，封锁长江，铁路公路多半破坏，轮船火车已失其效用，加之军情变化莫测，当局虽明定军运与盐运并用，而战时军运频繁， 交通 工具悉被控制，盐运自然非常困难。针对这种情况，盐务总局采取官运为主、商运为辅的办法，推动盐运。
商运分委托商运和招商代运。一是优与核价，即商人运盐到销地，盐务机关在核计售价时，按他们的 成本 酌加利润，待遇从优，如果遇到商人要受跌价损失时，也由盐务机关替他们负担⑥。二是代洽国家 银行 办理押汇，即押汇贷款，押汇开办后，运商一套资本三套用，无疑刺激了他们办运的积极性。1940年物价上涨、币值贬落，原订押汇贷款总数已不能满足运商需要，又经盐务总局报请财政部将押汇总数增为350亿元，以后增为800亿元⑦。三是推行票据贴现，继续推行银行盐务放款，开办“签章保证承兑汇票贴现放款”，以推动盐运。所谓“签章保证承兑汇票”，即运商所出的承兑汇票，系以盐斤为担保，再由主管盐务机关在汇票上签章保证，即可视同抵押放款。四是举办盐斤保险。商运盐斤，由于办了押汇，为了使到岸能够销售还款，规定盐斤在场起运之前，必须向四联保险公司进行投保。这些保险费用，系核人岸销牌价成本组合内，没有增加运商负担，运商亦无虑因意外事故而亏损⑧。
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①《中国近代盐务史资料选辑》(4)，第25页。
③见《盐务月报》第7卷第7期。
④《中国盐政实录》第3辑，“盐务大事表”。
⑤早在1936年，官运淮盐即已开始，主要是运至南京，作为应付非常时期军民食用之计。“七·七”事变前夕，曾将两淮各场存盐大量运赴湘、鄂、赣、皖四省及其他各地囤储备销。但数量有限，不过数百万担。
⑥曾仰丰：《人事制度与盐务》，见《盐务月报》第6卷第4期。
⑦缪秋杰：《十年来之盐政》，《盐务月报》第7卷第7期(1948年)。
⑧《十年来之盐政》;另参《自贡文史资料选辑》第14辑，第136—137页。
简要说，从1937年“民制、官收、官运、商销”盐政政策的厘定，盐业经济开始纳入战时体制，到1941年推行盐专卖时，国民政府已经成功地完成了战时盐务管理体制的转轨，其绩效是显著的。一方面食盐生产，特别是川盐产量大为提高。据 统计 ，1937年川盐产量为770万担，1938年即达到900余万担，1939年更突破1000万担大关，占当时全国盐产的一半⑤。川盐的大幅度增产，为供应大后方川、黔、滇、康、陕、甘、湘、鄂的军需民食提供了保证，充裕了国家的财政收入，这是对支持抗战的最大贡献。如下表一所示：
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①参见《自贡文史资料选辑》第14辑，第137—138页。
③《十年来之盐政》。
④参见《抗战及复员盐务大事记》，见《盐务月报》第5卷第9期;《人事制度与盐务》，见《盐务月报》第6卷第4期;《闽盐济赣新路线已源源启运》，见《盐务月报》第1期。
三、盐专卖制度的设计与实施
抗战时期的盐专卖制，是民国盐政政策的一项重大变革。
盐专卖制的主要内容，见《盐专卖暂行条例》⑧。内分7章55条，对盐的产制、收购、
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③许性初：《我国后方之战时经济》，见《民国经济史》，上海银行学会银行局报社1948年版。
④《我国后方之战时经济》。
⑤《盐务月报》第5卷第9期，《附录》。参见李鸿斌：《抗战时期国统区的盐专卖设计》，《盐业史研究》1998年第1期。
⑦⑧《盐务大事表》(民国31至35年)。
运输、销售管制办法，及违反此项管制的罚则，均有详明规定。概言之，其主要精神是统制产制、整购分销，即采用民制、官收、官运、官专卖制度。规定制盐人非经政府许可不得产制。制成的盐全部由专卖机关核定价格予以收购。盐的运输，以盐的专卖机关自办为原则，除自运外，亦可招商代运或委托商运。盐的配销，则采取官趸售、商零售制度。其办法是，先由盐专卖机关参考场价，运费及其必要费用，加入专卖利益，核定仓价，就仓发售，再按各城镇人口的需盐量，就地督导商民设立食盐公卖店，或合作社，发给销盐许可证，核定其售价，承办零销业务①。
为了保证盐专卖制的顺利实施，盐务总局按循序渐进的方式，采取了一系列具体措施，举其大者有两项：
从经济角度看，专卖制对战时平抑盐价、充裕财政的效果无疑是显著的。抗战八年，盐价控制得宜，其增涨指数，远在一般物价之下，各地设立公卖店、合作社，还实行计口授盐，在食盐缺乏的情况下，采取限量配给，控制市场，稳定价格，专卖制确收平抑之效。据统计，到1944年第4季度全国盐区设立公卖店、合作社计有17449家，月承销额达941333.15担，占当年全国月均销盐数额的70%以上⑦。国民政府通过这种专卖制度而获得的专卖利益也是很可观的。
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①另参阅邹家伊：《我国之战时财政》，见《民国经济史》，上海银行学会银行局报社1948年版。
③《中国盐政实录》第4辑下册;另参《盐务月报》第1期，《大事述要》。
⑤ 缪秋杰：《盐政概要》下，见《盐务月报》第13期。
⑥《中国盐政实录》第4辑下册，《序》。
四 余 论
回溯抗战时期中国盐务 管理 体制 的变迁过程，笔者认为有如下几点认识值得强调：
一是对战时盐务管理体制的运作与效率的评价。这关系到对抗战时期国民政府盐政政策的基本认识。在抗战特殊时期，由于盐务管理体制变迁实质上是政府主导型的强制性制度变迁，这就凸显出制度供给主体——国家或政府的重要作用，政府运用国家的权威建立新的制度与机制的能力，以及对复杂局势的灵活应变的制度弹性，其中能否成功地及时地对现存传统体制进行自我更新的变革，能否通过制度变迁以应付外来的挑战尤为重要。盐务系统的决策能力，在既定条件下，他们的倾向性，对全局的控制能力、执政领导能力、经验、智慧与洞察力，同样是影响盐务管理效率的至关重要因素。
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抗战时期，盐务机关的迁移，历尽艰难曲折。总局原在上海，战争开始后，即派先遣人员到南京，以后总局又移驻汉口，再迁重庆，在陪都指挥后方各区工作。外区各局处及其分支机关的迁移，更是千辛万苦。抗战初起，长芦盐局被迫停顿，沪战发生，松江区也暂停行使职权，迨1938年春夏之交徐州会战之际，山东盐局分途内迁，两淮盐局则一部分留守江苏，一部分西迁清理旧案。随着战区逐渐扩大，总局随部西迁，晋北盐务办事处、潞盐税局相继移驻陕豫，应城管理局和皖岸盐务办事处分别结束，所有浙、粤、闽局及赣、鄂、湘、豫等处，亦均易地办公，颠沛流离，困苦万状。在频繁的辗转迁移中，盐务机关既负有民食税收的双重巨大责任，必须坚持到最后一刻，凡是军队尚未撤守的地方，盐务机关决不许任意先退，临到撤退时，不仅所有重要案卷和一切物力 人力 要尽量转移，就是体积笨重的盐斤，也需抢运或疏散至安全地点，万一实在来不及运走，也要毀弃，不能轻易资敌。由于战时军情紧急，变化莫定，盐务机关总是在局势万分危急、 交通 极度困难的时候才实行迁移，盐务人员置生死于度外，坚持职守。忠于职责，因公殉职者，自总局以至外区，为数甚多。他们或因“抢护公物”，或因“赶放盐斤”，或“押运盐船”，或“办理盐务”②，在生命的最后一息仍坚守在工作岗位上。可以断言，战时盐务管理体制成功运作，盐务机关自上而下团结一心，努力奋斗，正是由于拥有这样一批训练有素、效率很高、尽忠职守、爱国为民的盐务人员。进而言之，也才能在极端艰难的战争环境中，担负起民食国税的重任。抗战八年，军民食需，始终无缺;而盐税收入，逐年增加，盐务人员所作出的巨大牺牲和卓越贡献是永远不可磨灭的。
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①余寄：《战时盐务之回顾——为纪念七七事变十周年而作》，《盐务月报》第6卷第7期。
②《战时盐务之回顾》;另参《抗战及复员盐务大事记》，《盐务月报》第5卷第9期。
③曾仰丰：《人事制度与盐务》，《盐务月报》第6卷第4期。
三是把战时盐务管理体制的变迁纳入整个民国盐务现代化之视野中去分析。中国盐务现代化是 中国经济 现代化的一个组成部分，它是一个相当复杂的 历史 过程，也是一场由传统的封建盐务管理体制向 资本主义 市场 经济体制的根本性转换。这场深刻的变革，涵盖盐务的产、运、销、税、缉五大要政，涉及财政、 金融 、税务、贸易等配套运作。抗日战争时期既是战时非常时期，也是民国盐务现代化承上启下的一个阶段，因此该时期盐务管理体制兼有两者的特点，在充分关注并肯定有效运作的管理体制对保证军需民食，支持抗战的突出作用时，亦应看到战时它的变迁对盐务现代化之影响。
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①《十年来之盐政》。盐务总局多次重申“专商引岸之当废，实时代递嬗，新陈代谢必然之结果，水到渠成，决非任何力量所能阻扰，亦非任何力量所能变更”。1945年年底，旧势力强大的长芦区专商梦想恢复其世袭专利，借口河北情况特殊，要求暂缓废引，盐务总局“严饬不准”，责令长芦“商人缴税，就场捆放，自由运销，不得包办，以利民食”。1946年初，川北区提出战时曾济销陕、鄂等处，超过固定销盐区域，战后请求维持旧有分场分岸制度，遭到缪秋杰局长严厉批驳。参见《缪秋杰与民国盐务》，第151—155页。
②参见《十年来之盐政》。
Variance of Salt Administrative System of the Republic of
China in the Period of Anti -Japanese War
Abstract
In the period of Anti-Japanese War, government of Republic of China promptly adjusted its organiza- tion of salt administration and carried on a series of salt policy that was suitable to Anti- Japanese War. They set up salt administrative system that saved for economy in wartime and these policies strenthenly sup- ported the needs of army and civilian. They made contribution for the victory of Anti - Japanese War. Mean- time, the variance of salt administrative system was also an insurmountable phase in the course of salt ad- ministrative modernization. This paper is a discussion of problem above.
