应对金融危机与财政支出结构转型
2008 年以来，我国经历了经济形势的复杂变化。从2003年至2008 年，我国GDP的增长速度均保持在10% 以上，与此同时，物价水平持续上涨，我国面临着经济增长速度过快、通货膨胀压力巨大的局面。为了适当减缓经济增长速度并且稳定物价，我国的财政政策作出了相应调整，主要表现在财政支出结构的变化从增加经济建设型财政支出到增加民生性财政支出，从提高经济增长速度的财政支出到促进经济发展方式转变的财政支出。具体表现在适当减少财政赤字和国债规模;促进经济结构优化;大力保障和改善民生(刘尚希等，2009)。
正在我国实施稳健的财政政策时，2008 年南方大范围冰雪灾害和5.12汶川地震造成了极大的经济损失和灾后重建压力。另外，美国金融危机也对我国的出口经济产生了明显的抑制作用，我国的经济发展形势十分严峻。在这种情况下，我国的财政政策仍然以稳健为基础，保持经济平稳较快发展，控制物价水平过快上涨。与此同时，我国也采取一系列促进经济发展的财政政策。
转变经济发展方式与财政支出结构转型
马斯格雷夫和罗斯托指出，经济发展的阶段对财政支出结构产生直接影响。在经济起飞阶段，基础设施是经济发展的基础。因为基础设施具有投资规模大、建设周期长、成本回收慢的特点，私人资本难以供给，所以政府应当通过财政支出满足基础设施建设的需要，为经济起飞铺平道路。这样看来，在经济起飞阶段，政府财政支出以经济型基础设施建设为主，民生型财政支出被大量挤占。长期以来，我国财政支出中的经济建设型支出所占比例居高不下，各地甚至展开了以GDP 为首要指标的财政竞争，这正是我国处于经济起飞阶段的财政表现。
在经济发展中期阶段，基础设施建设已初具规模，经济建设型财政支出仍需存在，但所占比例应当不断减少，主要依靠市场机制促进经济发展。与此同时，在经济水平稳步提高的情况下，公民对社会福利的需求不断增加，民生型财政支出所占比例应当逐步提高。在经济发展成熟阶段，基础设施已经相当完善，财政支出应当从经济建设型领域逐步退出，民生型财政支出应当成为财政支出的主要部分。目前，我国已经过了经济起飞阶段，正处在由经济发展中期阶段向经济发展成熟阶段过渡的时期，这一点可以从党中央和国务院的发展方针中得到证实。党的十七届五中全会指出：加快转变经济发展方式是我国经济社会领域的一场深刻变革，坚持把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点。2011 年《政府工作报告》提出：经济越发展，越要重视保障改善民生。由此可见，转变经济发展方式是今后相当长一段时期的工作重点，十二五期间正是经济发展方式转变的初步实现阶段。正如党中央指出的，保障和改善民生是加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点，转变经济发展方式就是要打破以经济增长速度作为首要的发展指标的陈旧观念，实现经济、人口、资源和环境的协调、可持续发展，使全体人民能够共享发展的成果。在这样的历史时期，财政支出的结构必将发生重大变化，由偏重经济建设型支出向大幅度提高民生型支出过渡。所以，加快转变经济发展方式的阶段向发展的成熟阶段过渡。当经济发展方式转变的历史任务完成时，我国就正式进入了发展的成熟阶段。
民生型财政支出结构的法律制度保障
我国为了应对金融危机以及转变经济发展方式，必须深刻地调整财政支出结构，着力加强民生型财政支出。要做到这一点，就必须明确各级政府在民生型领域的财政支出责任，保障各级政府有充足的财力用于保障民生的财政支出，并且牢固树立民生型支出取代建设型支出在财政支出中的首要地位的观念。
(一)明确各级政府保障民生的财政支出责任
各级政府的财政支出责任取决于事权的划分。1994 年的分税制财政体制改革初步完成了中央和地方之间税种的划分，但是并未触及中央与地方事权的划分，由此导致中央和地方的财政支出责任不明确。在实践中，地方政府，尤其是基层政府承担了过多的财政支出责任。比如，义务教育、公共卫生等民生型公共产品被划入基层政府的财政支出范围，中央和省级政府在这方面的财政支出比例很小(陈少英，2012)。社会保障支出面临同样的问题。欠发达地区的义务教育、社会保障、公共卫生水平难以提升，究其主要原因就是基层政府无力承担这些项目的财政支出责任。
事实上，各级政府的事权划分是处理政府间关系的关键性问题，应当在宪法或法律中明确规定。一般而言，在教育、卫生、科技创新、养老保险、农业等方面，由中央政府和地方政府共同负担财政支出责任;在失业保险、医疗保险、社会救济和社会福利等方面，由地方政府负担财政支出责任(黄阳平，2010)。对于中央与地方共同承担的民生型财政支出责任，只有通过立法明确界定各级政府的财政支出责任及其分担比例，才能保障民生型财政支出落实到位。另外，由于部分民生型财政支出不能为地方政府带来直接的经济效益，其收益周期长，而且外溢性明显，所以部分地方政府并不乐于增加这些项目的财政支出。为了保障民生，中央政府有必要制定地方政府民生型财政支出的标准。
(二)保障各级政府民生型支出的充足财力
提高财政支出中的民生型支出比重，必须建立在政府有充足财力的基础上。一般而言，经济建设型财政支出能够带来明显的经济效益，而且这种经济效益能够在比较短的周期内在政府辖区内体现。也就是说，这种财政支出的经济产出十分明显，保障了政府有持续的财政支出能力。但是，民生型财政支出不仅规模大，而且不能为政府带来短期内明显的经济效益，经济发展水平不高的地方政府容易陷入财政支出能力萎缩的困境。
不论是联邦制国家还是单一制国家，中央财政收入占全国财政收入的比重一般应当达到60%，如此才能保障中央政府履行宏观调控职能。建国初期，我国实行了高度集中统一的财政体制，之后，为了调动地方政府发展经济的积极性，多次实施了财力下放的财政体制改革。到1994年分税制改革前，我国中央政府的财政收入明显减少，宏观调控能力受到削弱。1994年分税制改革的主要任务就是解决中央财政收入占全国财政收入比重过低的问题。分税制改革打破了按企业隶属关系划分各级政府财政收入的体制，实行了按税种划分财政收入的体制，并划分出中央税、地方税和共享税，结果是中央政府的财政收入明显增加，改革的表层目标已经达成，保障了中央政府有充足的财力满足民生性支出的需要。与此同时，由于地方政府缺乏主体税种，地方财政收入明显减少。而且，由于分税制改革没有涉及地方各层级政府之间的税收分配问题，导致各层级政府之间税收分配随意性很强，结果是基层政府的税收收入严重不足。最终，造成地方政府的财政自给能力与其重要的民生型财政支出责任之间比例失衡。
(三)树立民生型支出居于首要地位的公共财政理念
近年来，中央政府对民生型财政支出的重视程度不断提高。只有不断提高民生型公共产品的供给水平，才能为经济社会发展提供充分的人才储备、科技支撑，以及良好的资源、环境基础，这些是经济社会可持续发展的基本因素。只有不断提高民生型公共产品的供给水平，才能实现经济发展与人口素质提高相协调，经济发展与资源和环境养护相协调。具备协调性和可持续性的发展才是稳健、良性的发展。所以，中央政府将保障和改善民生作为经济发展方式转变的出点发。同时，经济发展方式的转变体现为经济、人口、资源、环境实现了协调、可持续发展，也就说明发展的成果被社会成员共享。所以，中央政府将保障和改善民生作为经济发展方式转变的落脚点。
结论
目前应对金融危机的考验成为我国短期内经济社会发展的焦点，而转变经济发展方式，实现经济发展的阶段式跨越则是我国中长期经济社会发展的重点。为了实现经济社会发展的短期和中长期目标，我国的财政政策面临着巨大的转型从建设型财政到民生型财政，这意味着财政支出结构的根本性变革。只有将民生型财政支出放在财政支出的首位，才能为经济社会发展积蓄潜能，实现发展的协调和可持续。而要实现财政支出结构的转型，法律制度的完善是前提。首先，要明确地将民生型支出作为各级政府的法律责任。在立法中规定民生型财政支出的首要地位，进而划分中央和地方各级政府承担的民生型支出责任。其次，要保障各级政府，尤其是地方政府，有充足的财力。在分税制改革强化中央财力、弱化地方财力的情况下，需要通过立法规范地方税的主体税种和转移支付制度，增强地方自有财力和上级补充财力。最后，各级政府官员要树立公共财政的理念。这种财政理念对地方政府官员的执政行为造成了极大的挑战，必须借助法律制度的完善才能实现。所以，以民生型指标为主的绩效预算制度成为地方政府提高民生性支出比重和水平的激励机制。
