摘要：内在加剧的盈利性与支农性矛盾冲突和外在缺位的政策激励已经成为以村镇银行与小贷公司为代表的新型农村金融机构的发展掣肘。既有金融结构抑制与金融创新的激励不足又使得新型农村金融机构缺乏发展动力。新型农村金融机构的建设承载了金融公平、金融普惠、金融安全与金融效率等多元发展理念，缺乏有效的制度协调使得深层次的理念冲突浮出水面，进而造成金融机构的发展欠缺可持续性。以“权利-义务-责任”为框架的法律制度为新型农村金融机构的发展提供了改进向标。由内而外，完善企业法人、区域竞争、金融监管和安全保障等制度是新型农村金融机构可持续发展的理想向度。
关键词：新型农村金融机构；可持续发展；村镇银行；小额贷款公司
中图分类号：F326.6 文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2016）02-0117-09
依据中国人民银行、银监会《为全面落实科学发展观，有效配置金融资源，引导资金流向农村和欠发达地区，改善农村地区金融服务，促进农业、农民和农村经济发展，支持社会主义新农村建设》等相关文件精神，新型农村金融机构是：“相对于传统农村金融机构而言的，包括银监会2006年后批准试点成立的村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等三类机构，以及在人民银行的主导下、试点后由银监会认可的小额贷款公司”[1]。“截止2013年底，全国共设立1 134家新型农村金融机构，其中包括1 071家村镇银行、14家贷款公司以及49家农村资金互助社”[2]。作为农村金融增量改革的关键环节，新型农村金融机构的设立缓解了农村金融供需矛盾，扩大了农村金融的服务范围，有效改善了农村金融的生态环境。但是，经过近十年的发展，被监管层寄予厚望的新型农村金融机构不仅数量不够、分布不均，并且出现网点上移、运行绩效较低、服务方向偏移和高风险等现实问题，新型农村金融机构的持续发展面临严峻挑战。
新型农村金融机构发展不可持续的重要原因在于制度抑制的长期积累[3]。破除制度障碍、完善制度建设是推动新型农村金融机构可持续发展的关键。本文通过对现行新型农村金融机构相关政策制度的深度自省，发掘新型农村机构在政策目标设定、制度条文规范、制度具体执行与制度实施效果之间的问题和矛盾，找到影响新型农村金融机构可持续发展的制度障碍，并在此基础上为其可持续发展提供完善的法制蓝图。
一、新型农村金融机构的制度障碍
新型农村金融机构可持续发展面临的障碍集中表现为制度建设对金融可持续发展需求的不适应。无论是法律关系设计还是创新激励，金融监管主导下的法律制度环境难以为新型农村金融机构的发展提供有机的土壤。除此之外，金融抑制仍然是农村地区“通向富有的屏障”。
（一）宏观制度设计：权利与义务的不相适应
在央行和银监会的主导下，2006年以来一系列相关法律文件的出台勾勒出新型农村金融机构发展的基本方向，明晰了新型农村金融机构所享有的权利和义务。在审慎监管模式下，新型农村金融的义务高期待与权利低配置在发展中形成了明显的落差与不适应。
1.商业可持续的权利赋予。新型农村金融机构从本质上讲是金融机构的类型化探索，无论其形式为何，其本质仍然是金融机构。《村镇银行管理暂行规定》与《关于小额贷款公司试点的指导意见》（以下简称《小贷公司指导意见》）均从新型农村金融机构的“公司结构属性”出发，对机构的性质、设立、股东资格与内部治理等组织机构常规运转环节进行了规定。新型农村金融机构与其他作为独立主体的金融机构一样，享有提供金融产品与服务的自主经营权利。尽管相关监管政策与法规对于新型农村金融机构的经营范围与经营方式做出了不同程度的限制，但是这些限制不影响新型农村金融机构作为一个独立的法律主体发展其自身的权利，而这种权利集中体现在商业可持续。银监会《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》（以下简称《农村金融机构建设意见》）开宗明义，“中国银行业监督管理委员会按照商业可持续原则适度调整和放宽农村地区银行业金融机构准入政策……”。商业可持续既是新型农村金融机构的逻辑起点，又是进行农村地区金融政策倾斜探索的前提。如果不尊重金融机构的商业本质，单纯追求政策义务的实现，不利于弱势领域金融机构的可持续发展。因此，确保新型农村机构的商业可持续，赋予并保障其自主经营、自主发展的权利尤为重要。
2.支农性义务的制度期待。银监会发布的《农村金融机构建设意见》明确了建设新型农村金融机构的意旨在于“解决农村地区银行业金融机构网点覆盖率低、金融供给不足、竞争不充分等问题”。支农是政府发展新型农村金融机构的政策支点，同时也是新型农村金融机构享有低准入以及其他财政优惠政策权利相对应的、必须履行的义务。从某种意义上讲，支农既是新型农村金融机构的企业社会责任，又是其务必承担的法律义务。新型农村金融机构的建设在于提升农村金融市场的服务水平，发展专门针对、扶持“三农”事业的小微型金融机构。支农的法律义务是历次农村金融市场调控所必须面对的现实难题。既往调控寄希望于中国农业银行、农村发展银行、农村信用社以及邮政储蓄银行等银行业金融机构的业务下沉，实现农村金融事业的领域覆盖，但是在根本上仍然未使农村金融市场的活力得以发挥。不可否认，支农性义务的履行是极其困难的。
3.权利与义务的不适应表现。无论是自然人主体，还是机构拟制主体，权利与义务的匹配是法律制度可以公平、有效实施，确保立法目标实现的根本保证。支农性义务实现的前提是自身的商业可持续，丧失持续性发展动力的金融机构，会使得支农义务的履行成为空谈。权利与义务不相适应的盈利性与支农性矛盾始终是我国发展农村金融机构需要克服的首要难题。这种不适应具体体现在：
一方面，资本流通限制使新型农村金融机构面临着极大的盈利性危机。从准入方面来看，在“低门槛、严监管”的指导思想下，村镇银行与小贷公司都享受到低于其他商业银行或金融机构的准入条件。例如，注册资本的降低、营运资金限制的免除、投资人持股比例的免除、业务开展的较低限制、高管准入资格的放松以及审批机构与权限的灵活分配等。除去常规的资本充足率、存贷款比例、关系人信贷的限制外，村镇银行与小贷公司都面临着不同程度的地域与经营范围的限制：《村镇银行管理暂行规定》第5条规定，“村镇银行不得向关系人发放信用贷款……村镇银行不得发放异地贷款”；《小贷公司指导意见》也明确了小贷公司的“不吸储”和“本地市场”特征。本应基于地缘思路吸收民间资本加入的村镇银行与小贷公司，在其发展中不得不受制于行政区划的限制，资金来源的渠道不充分与贷款对象的区域限制从根本上影响了新型农村金融机构的流动性。另一方面，市场准入制度的调整引发机构数量非理性攀升、布局失衡，“脱农”现象大量存在。巨大的民间融资需求辅之低门槛的金融准入条件推动了村镇银行与小贷公司数量的迅速增长。然而，数量的非理性增长使得“新型农村金融机构的行为发生奇怪的扭曲，‘脱农’倾向较为严重，但只有遵从监管政策才能获得‘政策红利’，为此设置有形或无形的信贷障碍成为不约而同的理性选择”[4]。农村金融机构准入制度的“合理化”虽然在短期缔造了“数量红利”，但是从长期来看并未衍生出可期待的支农效果。银监会在村镇银行政策执行5年之际出台《关于调整村镇银行组建核准有关事项的通知》，鉴于村镇银行发展中可能面临的风险，对于组建核查的标准进行了调整，收归了对于村镇银行较为粗放的审批权限，对其设立与准入本着“集约化发展、地域适当集中”的思路实行指标管理。此举表达出既有村镇银行数量增长与服务质量、支农效果提升的不匹配。实践中，大批下设村镇的村镇银行因农村地区吸储能力的先天缺陷，将机构上移至更为发达的县、市级行政区。小贷公司也大量存在“真放贷、假支农”的现象，资金大量流向高利润回报的地产等行业，以寻求残酷竞争中自身盈利的保障。农村金融领域的金融排斥并未因农村金融机构的“制度红利”而有所减弱。 （二）监管制度困境：发展定位与创新激励的错位
金融机构的发展离不开有效的外部政策激励。新型农村金融机构从产生到发展严格遵循了从“政策到政策”的衍生逻辑，是一种自上而下的强制性制度变迁。在现实的推进中，宏观决策的发展定位与执行机构的监管措施产生了错位，致使新型农村金融机构缺乏有效的外部激励。
1.中央一号文件中的政策导向。除去2011年针对水利事业调控之外，其余十年间，中央一号文件都从建设“三农”事业、破解“三农”难题出发，全面地、有次序地调控农村、农民与农业的可持续发展问题。农村金融作为破解“三农问题”的关键环节，一直是发展“三农”事业的重点突破领域。从宏观决策的角度看，新型农村金融机构的建设具有极强的历史性与现实意义：一方面，新型农村金融机构是农村金融发展的突破口。农村金融改革与农村金融服务水平的提升成为中共中央不变的决策重心。对于农村金融机构而言，自2004年开始就强调探索“兴办直接为‘三农’服务的多种所有制的金融组织”，直至2008年明确“调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策试点工作”以及“培育小额信贷组织”。整体政策的推演较为清晰地界定了新型农村金融机构的功能地位、优惠政策以及风险监管，为其发展提供了较为宏观的现实框架。另一方面，新型农村金融机构也是合理促进民间资本进入正规金融领域，推动金融市场化改革的一扇窗口。在历年的一号文件决策中，不乏对于民间资本在以农村金融、小微金融为代表的现代金融弱势领域发挥效用的激励探索。因此，新型农村金融机构的发展定位既在于对于农村金融发展的拓展探索，又在于对传统金融机构的改革试水。
2.金融监管制度下的激励不足。银监会《农村金融机构建设意见》明确提出了“低门槛、严监管”的新型农村金融机构整体监管思路，对新设银行发热的资本状况、资金投向与服务质量均设置了严格的监控体系。除此之外，《关于扩大调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策试点工作的通知》（以下简称《扩大准入通知》）更是将既有的审慎监管进一步强化，从日常监管、分类监管、监管资源分配和监管问责等方面进行了更为充分地完善，意欲从源头上杜绝农村金融机构创新引发的风险。较之宏观政策的发展定位，新型农村金融机构的监管措施体现出极强的风险规避与去民间性。高昂的监管成本与监管经验的缺乏使监管者更多将传统金融风险控制的监管手段应用于新型农村金融机构，忽视了对于新型农村金融机构创新空间的供给。一方面，根据政策导向新型农村金融机构多设立于偏远的农村地区，自身运作的规模、业务开展的程度以及所面临的风险各有不同，从既有确立的属地监管制度来看，银监会《扩大准入通知》明确了“银监分局作为属地监管机构，是新型农村金融机构监管的第一责任人”，而现实中无论是银监会还是金融办，都面临着较大的监管难度与监管成本。另一方面，作为一种创新探索的新型农村金融机构，监管部门同样缺乏充分的监管经验。既有的监管制度并没有致力于规制双方信息不对称的缓解，而更多通过传统金融规制方法的套用，秉承了我国金融监管制度一贯的稳定导向。
除此之外，虽然中央一号文件多次指出重视民间资本在农村金融发展中的引导工作，但是现实的监管更多的是将民间资本参与的新型农村金融机构纳入正规的、处于系统监管之下的金融机构系统之中。2009年6月，银监会发布《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》，明确了小贷公司改制村镇银行的实体要件与程序要求。根据笔者调研显示，村镇银行在涉农贷款比重与农户贷款比重两个向度的数据均大幅超出小额贷款。小贷公司面临着严峻的经营风险，在难以保障盈利性前提下，很难保障支农性的实现。现有的利率限制与地域限制不利于小贷公司在信贷市场施展拳脚，产品设计创新不能脱离当下政策与金融体制对于小贷公司经营范围的苛刻限制。从农村金融机构市场主要调控者――银监会的政策导向来看，因为惧怕形式上较为“自由”的小贷公司假借支农之名，谋求资本套利，所以调控者一方面对小贷公司进行了较为严格的监管，一大批小贷公司因此被强迫退市；另一方面，加大力度促进小贷公司改制村镇银行，以便纳入固有的银行业监管体系。在金融市场秩序稳定的同时，或许也丧失了进行金融创新的勇气。
3.对于发展定位的背离。从历年中央一号文件的政策导向与新型农村金融机构的规制目标来看，发展新型农村金融机构的宏观政策导向是明确的：从基础层面来看，新型农村金融机构的建设的直接目的在于农村金融市场体系的完善；而从更深层次层面来看，应当把农村金融体系的建设与改革，作为当下金融体制改革的一个突破口。央行、银监会、财政部与国家税务总局在基础层面的目标实现达成了一定的共识，确保了新型农村金融机构建设的数量与规模。但是，新型农村金融机构的发展欠缺实质有效的外在激励，致使其发展偏离了既定的目标规划。“低准入、严监管”的监管原则并没有为新型农村金融的发展留有足够的空间。新型农村金融机构的发展从本质上讲就是一种金融创新，以小贷公司为代表的小微金融机构已经在世界范围内取得了弥足珍贵的发展经验，这些发展的经验中无不内嵌因地制宜、创新激励的衍生规律。监管成本费用高昂与经验缺失不能成为停止创新扶持的理由。当下，新型农村金融机构呈现出明显“脱农”现象：营业网点从农村回归县城、资金大量流向非农行业等。这些现象的发生有悖新型农村金融机构的建设初衷，但是缺乏足够的支农激励也使得新型农村金融机构不得不为生存而改变经营策略，进而缺乏创新探索的动力。缺乏有效的创新激励只会使新型农村金融机构的建设走上传统农村金融建设的老路数，在未来迎接它的，很可能是一轮又一轮无止境的缺乏创新精神与创新激励的“新型”建设。
（三）传统制度缺陷：金融抑制
金融创新与金融市场之间存在着互动机制，这种互动既可以是良性的，也可能是恶性的。基于前者，金融市场与金融环境是金融创新的依托，金融创新也会为金融市场的发展提供新的增长点。基于后者，金融创新会对传统金融机构与金融体系造成冲击，传统金融也会为金融创新带来抑制。“从交易成本来看，政府管制导致融资成本偏高，而信息不对称导致运营成本偏高”[5]，现有的监管措施不仅没有为新型农村金融机构的发展提供足够的创新空间，并且传统金融对于新型农村金融机构的发展造成了抑制，具体体现在配套机制的缺失。首先，利率市场化改革的进程缓慢，使新型农村金融机构的营运不具有利率上的比较优势。以小贷公司为例，《小贷公司指导意见》明确“贷款利率上限放开，但不得超过司法部门规定的上限，下限为人民银行公布的贷款基准利率的0.9倍”，实际上介于官方利率和民间利率之间，从表现效果上趋近于农村信用社等传统农村金融机构，因此在城市小额信贷市场具备一定的比较优势，但是在农村金融市场有欠缺足够的比较优势。出于营利性考量，如果小贷公司将发展重心转移到相对具有利率比较优势的城市地区又会偏离支农目标。其次，农村金融市场信用体系的不完善增加了农村金融市场信贷的道德风险。农村金融市场原本就是“不完全竞争市场”，借贷双方的信息不对称无形中增加了农村金融市场的交易成本。学者研究显示，“低收入农民因欠缺资本积累与资本获取能力，使其所受到的金融抑制程度越大而越难以摆脱其收入增长困境；而高收入农民则会因其收入增长不断走向良性轨道”[6]。虽然信用风险预防的重要性在相关文件中得到体现，但是相比于城市信用体系的建设推进，农村金融市场信用体系一直没有形成，这就使得新型农村金融机构的运行面临着更大的信用风险。比较优势的缺乏与外在信用保障的缺失成为新型农村金融机构可持续发展的制约。 毋庸置疑，新型农村金融机构都存在着不同程度的风险传导。新型农村金融机构面临的首要风险在于因地域限制而产生的农村地区吸储不足，进而引发的因经营能力的丧失，无法履行支农性义务。村镇银行数量的攀升与自身发展质量的不相匹配更容易对于银行业金融市场的稳定造成实质冲击。相对而言，“只贷不存”的小贷公司虽然没有吸储的先天困难，但是无形中增加了其资金运转的难度。此外，贷款过程中本就存在的借贷风险更容易在低门槛准入的小贷公司中无限放大。这些问题归根结底，在于固有僵化的金融市场运作体系对于新型农村金融机构发展的抑制，以及对于金融排斥应对的无力。欠缺市场化的利率定价以及从行政区划出发的地域经营限制是新型农村金融机构在丧失比较优势的同时，面对着极大的经营限制。新型农村金融机构的发展原生于现有大格局金融结构之中，承载了社会对于弱势金融领域变革的希冀。在传统的以商业银行、保险公司为基础的小额信贷市场中，严苛的信贷审查与担保要件使无数小微金融需求者望而却步。在金融垄断的局面下，夹缝中的农村金融机构正在面临可持续发展的历史性难题。正如某些学者感叹的那样，“基于金融‘机构观’的改革道路已走到尽头，农村金融制度的创新，需要拥有一种新思路和选择一条新路径”[7]。
二、新型农村金融机构的理念协调
新型农村金融机构的建设本身承载金融公平、金融安全与金融效率的多元价值，这些价值先天的难以调和为日后的矛盾冲突埋下了伏笔。在明确新型农村金融机构的完善路径之前，我们有必要对新型农村金融机构承载的市场理念进行法律制度建构层面的思考。
（一）新型农村金融机构发展中蕴含的市场理念
新型农村金融机构的建设承载了多元的金融理念，不同的金融理念导引出各异的行为模式。
1.金融公平是新型农村金融机构建设的元理念。农村地区融资需求与金融供给之间的巨大落差，致使农村金融成为我国金融体系的弱势领域。金融发展中的公平缺失既不利于金融体系的良性运转，又容易引发深层次的社会问题。金融公平已经成为城乡二元体制下，农村地区既身份公平与就业公平之后，对于社会公平的又一诉求。单纯依赖传统金融机构不能较好地改变农村金融的发展现状，而国外小微金融的探索为我们改变建设路线提供了重要依据。可以说，以村镇银行与小贷公司为代表的新型农村金融机构的发展，既是对世界范围内以乡村银行小额信贷为代表的小微金融发展模式的回应，更是对小微金融背后，蕴含金融公平思想的普惠金融理念的追逐。普惠金融是指“一国金融体系能够可持续地为该国弱势人群、弱势产业和弱势地区提供方便快捷、价格合理的基础金融服务”[8]。世界各国都在探索通过设立服务农村金融的专门性金融机构，以实现每个人都能享有并实际获得金融服务的权利的普惠理念。然而，机构的设立仅仅是运转的开始，农村金融机构的可持续发展需要多方面的制度保障。一方面，普惠金融的实现需要金融体系的整体制度创新，不仅仅是机构上，更多的是金融制度与金融工具的创新。传统的金融机构不能较好地完成普惠金融的历史使命，传统的运转方式也被证明对于农村地区金融发展的极大不适应，唯有创新才能发现农村金融可持续发展的突破口。另一方面，普惠金融的实现需要政策激励与权利赋予的倾斜配置。政策与法律应当为弱势金融的发展留有足够的空间，新型农村金融机构的建设既需要超常规的政策支持，又需要较为宽松的创新空间。从准入、设立到退出，新型农村金融机构发展的每一个阶段都应体现出政府出于弱势扶持的“良苦用心”。
2.金融安全是新型农村金融机构建设的基本原则。在资金融通领域，风险与安全的问题总是相伴而来的。从理论上讲，金融风险具有潜在的高传导性，增加了金融活动的不确定性。但是，金融风险并不意味着金融不安全，因为以金融创新为代表的金融发展往往与风险并存。维护金融稳定，提升金融体系安全等级是政府发展金融事业的重要前提之一。新世纪以来，金融创新在促进经济社会高速发展之时，也为监管者提出了多重基于安全考量的监管难题。在历次的金融危机中，金融机构都是社会舆论口诛笔伐的众矢之的。因此，在探索金融机构可持续发展的过程中，监管机构尤其注意新型机构探索对于既有金融体系尤其是金融安全结构的冲击。新型农村金融机构的建设虽是对于农村金融弱势金融领域的补足，但是其建设的前提仍然是整体金融体系的稳定。在维稳的语境下，“低门槛、严监管”成为监管当局的必然选择。
3.金融效率是新型农村金融机构建设的最终目标。效率是评价市场发展的一种综合性指标，同样提高金融效率是金融市场发展，尤其是金融体系改革的重要向度。目前，我国金融发展正值体制改革、市场化建设的关键阶段。农村金融作为弱势金融领域的典型代表，有可能成为金融市场化与金融垄断结构破除的突破口。这一历史使命的实现与农村金融的可持续发展息息相关，并与新型农村金融机构的功能定位与经营设计有直接联系。金融效率理念一方面要求新型农村金融机构在金融工具、金融制度的密集“投入”实现农村金融领域金融产品与金融服务水平的集中“产出”；另一方面要求金融监管机构建立客观、详实的评价指标，适时把握新型农村金融机构的发展脉搏。
（二）市场理念的法律制度协调
新型农村金融机构可持续发展承载的市场理念先天具有冲突。从西方法哲学到古典经济学，有关效率与公平的争论历久弥新。我国的经济发展经历了由效率与公平对立到效率优先，兼顾公平的发展观转变，观念的转变促进了我国经济的跨越式发展。然而，“效率优先，兼顾公平”的语序顺序仿佛决定了现实发展中的推进节奏：在“效率优先”下一小批个人、企业与机构成为既得利益者，而更大程度的个体与群体成为了需要兼顾的弱势群体。如何“兼顾公平”、消除社会中的贫富差距，成为转型国家所面临的重要难题。当效率的价值得到实现，公平的价值被期待，安全又成为一种高于效率与公平的议题而出现。安全既可以是追逐公平的最好理由，又可以成为妨碍效率的始作俑者。基于前者，系统安全的理念决定了弱势领域对于整体空间具有传导威胁的可能，例如，弱势群体消费者的利益的保护不当极易引发群体性的消费者运动，并有可能形成社会运动。基于后者，静态安全的理念又阻碍了效率追逐中创新与突破，以致无法实现动态的发展与更高层次的安全。例如，对于垄断市场的结构规制，妨碍了具有创新精神的垄断企业对于社会发展的推动。 在金融市场领域中，金融安全的语境下效率与公平都受到了不同程度的抑制。金融效率衍生的资本套利与金融公平亟需的制度创新，都在金融安全理念下的监管体系之中。在监管拥有绝对发展话语权的前提下，套利与创新随时面临着监管引发的不确定性。新型农村金融机构可持续发展所遭遇的现实障碍正是这些理念冲突的表现。金融效率的理念使得传统金融机构、抑或传统金融势力对于弱势、低效的农村金融市场缺少足够的关注度，出于金融公平考量的新型农村金融机构的兴建又因金融安全的顾虑而面临着极大地发展束缚：支农性与盈利性的不适应表现在缺乏效率保障下的公平追逐动力不足；发展定位与外在激励的不足以及传统的金融抑制更体现出基于安全理念的机关对于公平兼顾的乏力与抵触。重重掣肘的解除需要协调内嵌理念，升级发展制度。
既往以来行政命令的监管模式虽然维持了现有金融体系的金融安全，但是不利于金融体系的效率提升以及农村弱势金融领域的后起发展，金融法治化成为社会转型期谋求安全、公平与效率理念兼顾的一种制度诉求。可持续发展是一个多元化的命题，法律为其提供了较为明确的制度框架以协调理念之间的冲突：通过权利的赋予确定主体发展自身的空间；通过义务的明确促进主体可持续发展使命的实现；通过责任的强化维护金融体系的动态安全。
三、新型农村金融机构的完善路径
新型农村金融机构的现实障碍表明现有制度对于农村金融创新探索的支撑不足。监管者通过行政法规与规范性文件粗略搭建起对于新型农村金融机构规制的法律框架，这一法律框架虽然明确了参与新型农村金融机构运作相关主体的权利、义务与责任，但是制度内部没有形成对应、均衡的“权利-义务-责任”制度框架。“农村小贷公司可持续发展的根本目的是为了能持续服务于“三农”，而不只是提供暂时帮助”[9]。缺乏创新的金融监管使新型农村金融机构难以在现有的体系框架下寻求突破，对于可持续发展风险的忌惮是监管者将监管目标设定为金融大局稳定维持，因而缺乏行之有效的制度激励。在市场经济的发展中，法律为多元理念的融合提供了制度框架，新型农村金融机构权利与义务的协调，应当落实权利，明晰责任，协调发展。
（一）企业法人制度的回归
新型农村金融机构首先是具有法人性质的金融机构，其次是负有支农性义务的政策性机构。从公司法人制度来看，《农村金融建设意见》《村镇银行管理暂行规定》和《小贷公司指导意见》都明确了新型农村金融机构的企业法人属性，应当享有充分自主、自由的经营权利。但是，新型农村金融机构的自主经营权利在资本来源、资金流向、交易利率和交易对象等方面均不同程度的让步于稳定导向的金融监管。对于新型农村金融机构的权利赋予就是要正视其公司属性。银监会为了预防潜在资金杠杆风险与营运风险的发生，对于村镇银行和小贷公司的股权结构进行了严格的限制，但是这一限制的前提在于不能干涉公司自主经营的权利。公司属性彰显出新型农村金融机构的独立性、自主性，是其盈利性的根本保障。新型农村金融机构既需要按照《公司法》的规定完善相关组织环节，有需要依照《商业银行法》等金融法规定完善内部金融运行机制。我们认为，新型农村金融机构企业法人制度的应当从两个方面进行着手：
1.调整投资人资格，更大程度的吸引民间资本参与新型农村金融机构的发展。村镇银行与小贷公司都是依照《中华人民共和国公司法》设立的独立性法人，建立具有公司属性的内部治理机制。二者的不同之处在于发起股东的设置：小贷公司是由境内商业银行或者农村合作银行全额出资的有限责任公司。而村镇银行必须由银行业金融机构持股，且持股比例不得低于20%。除此之外，《村镇银行管理暂行规定》第二十五条仍对自然人持股和非银行金融机构持股进行了限制。“投资人身份歧视、收益权、经营权与再融资能力的受限”[10]，使得民间资本并没有较好地参与到农村金融机构发展之中。前述的村镇银行民间资本转股潮中，造成这一现象的根本原因在于民间资本持有者无法对村镇银行的具体决策产生实质性影响。应该同等地赋予银行业金融机构和民间资本参与新型农村金融机构发展的权利，可适当突破关于民间资本入股的数额限制，运用更符合市场化、更符合公司的思路“筹建”新型农村金融机构。
2.健全新型农村金融机构内部治理机制。如果说扩大民间资本持股份额是完善了新型农村金融机构的“供血机制”，那么公司内部治理制度则是更多的是把握“血液”流向的支农性。内部治理机制的完善是新型农村金融机构实现支农义务的先决条件，支农性义务保障首先必须从公司内部决策机制着手，确保公司决策来源的支农属性。新型农村金融机构需要健全一系列相关的产品运行、内部治理以及风险防范的制度。公司治理机制的完善体现在决策民主和透明：一方面应当发挥民间资本与既有资本的牵制作用，促进决策的科学化。民间资本的资金流动可以从某种程度上补充新型农村金融机构资金供应，也可以对金融机构的资金流向进行更为实质、更为彻底的监督。另一方面，逐步完善新型农村金融机构信息披露制度，实现资金流向与公司决策的透明化，接受社会监督。
（二）区域竞争制度的健全
如前所述，新型农村金融机构经营范围的行政区划限制不利于农村金融地缘特性的实现，并且固定区域内机构数量的非理性攀升导致了资源配置的低效。我们认为，应当着眼新型农村金融机构区域竞争制度的健全，确保机构平等的参与市场竞争权利的实质意义。一方面，应当放宽业务范围地域限制，合理设置营业区域。新型农村金融机构苛刻的行政区划设定忽视了农村金融开展的地缘属性，应当通过合理的市场调研，适当将新型农村金融机构的“权利区域”突破单纯的行政区划限制，灵活设置经营范围，以便新型农村金融机构在更为广泛、更趋理性的区域内实现资金流动性的保障。另一方面，应当重视新型农村金融机构相关市场的竞争性维护。相关市场是反垄断法在认定企业构成垄断地位，实施垄断行为的关建环节。相关市场的竞争因素的考量可以帮助我们更好审视新型农村金融机构发展面临的可持续性问题。对于村镇银行来讲，其竞争的相关市场在于农村地区银行业金融市场。农村信用社、邮政储蓄银行与村镇银行构成了农村银行业金融市场的三驾马车。在村镇银行广散网点，进村进县的同时，既有的邮储银行与农村信用社更是推出了相关的针对农民群体与农村事务的小额贷款项目。农村地区银行业金融市场的竞争态势愈演愈烈。小贷公司的相关市场在于一定地域内的小额信贷市场。一方面，小额信贷业务的开展包括了银行、保险、信托等传统金融机构。另一方面，在强烈的小微融资需求下，小贷公司的建设数量呈现井喷式增长。由此，小贷公司的可持续发展既面临着激烈的外部竞争，又面临着难以避免的内部消耗。因此，新型农村金融机构的发展虽然秉承“低准入”原则，但是作为法定审核机构的地方银监局应当根据农村金融领域的潜在需求，合理分配机构资源，首先避免新型农村金融机构的内耗。此外，还应解决银行业市场发展的整体调控职能，引导银行业金融机构与新型农村金融机构的合理化布局，整合现有农村金融市场的机构供给，确保新型农村金融机构在农村金融市场进行资金融通活动的比较优势。 （三）金融监管制度的调试
支农性是新型农村金融机构建设的出发点，同时也是其现实运转过程中的巨大压力。在为新型农村金融机构的发展加重负担之时，仍需考虑建议一种将“压力转化为动力”的激励机制，而这些激励机制归根结底是金融监管制度的调试。在既有“低准入、严监管”的思路之外，我们仍应树立一种“强激励”的原则确保新型农村金融机构发展拥有足够的空间，从政策倾斜和创新支持两方面进行制度支持。
从政策倾斜来看。降低准入是基于新型农村金融机构政策属性考量的首要激励，“低准入”实现了村镇银行与小贷公司在短时间内数量的增长，也应验了农村地区存在巨大金融投融资需求的论断，但是伴随而来的“严监管”却使得新型农村金融机构的可持续发展举步维艰。“当前以商业银行为主导的农村金融增量改革，体现了政府隐性存款担保下国家对于民营资本金融风险的过度防范”。[11]实际上，出于金融风险与金融危机防范的高强度监管本身是无可厚非的，但是“严监管”并不意味着不可以开展有针对性的政策激励与扶持。“尽管国家多个部门出台了包括涉农贷款增量奖励试点、定向费用补贴、存款准备金、利率在内的多项政策，但很多基础体系仍需完善”。[12]农村地区信贷业务的开展是有赖于实质有效的监管的，但是监管的导向并不是从小贷公司到村镇银行的“转板”游戏，更多地需要从发展农村信贷业务本身出发，提供更为安全、更富有效率的平台。如果从农村金融市场出发，尝试建构征信平台，强化信息披露制度；有规划、有步骤的放开农村地区信贷业务的利率管制与地域管制，赋予新型农村金融机构比较优势则不失为对于新型农村金融机构一种实质上的激励。
从创新支持来看。相关文件均提出要以“市场化”思维发展新型农村金融机构，而“市场化”最为根本之处在于市场发展趋势的适应与金融创新的拓展。金融创新也为村镇银行和小贷公司等新型农村金融机构提供了可持续发展的机遇。当下，以互联网技术推广为先导的网络金融创新，正在如火如荼地侵蚀着金融市场发展的各个关键环节。我国互联网金融的发展从诞生之日受到有关诱发金融风险的非议。互联网金融出现的重要前提在于社会基层存在的巨大的融投资需求，从本质上讲属于普惠金融范畴下一种金融组织形式与金融工具的创新。在普惠金融理念下，思考如何运用互联网金融支持以农村金融和小微金融为代表的弱势金融发展成为相关金融机构寻求可持续发展的重要途径。目前，村镇银行和小贷公司都在寻求通过互联网金融开拓业务渠道，降低交易成本，寻求供需匹配：P2P网络借贷平台成为小贷公司重要的客户源头，村镇银行也在尝试着通过P2P网络借贷平台的宽阔途径寻求更大程度的合作，缓解资金融通压力。金融监管机构在宏观审慎框架之内，可以对农村金融市场与互联网金融市场的融合“放行”，以便寻求金融创新对农村金融发展的支持。
（四）安全保障制度的健全
金融安全是在新型农村金融机构发展中不可忽视的一个环节，从另一个侧面来看，金融安全是确保农村金融机构可持续发展的前提要件。与此同理，法律责任的存在是在推进新型农村金融机构建设之时，确保农村金融市场，乃至整体金融市场稳定的关键。相关的行政法规与规范性文件都规定了关于村镇银行与小贷公司的从准入、经营到退出的法律责任。但是，仍然有两个方面是需要我们给予强烈关注的。
1.农村金融消费者权益的维护。金融消费者保护是金融危机发生后，各国对于金融体制可持续发展命题思考的共同诉求。对于新型农村金融该机构而言，无论是村镇银行抑或小贷公司，尚未发生较为典型的侵犯金融消费者权益的群体性事件。但是，考量到上述可能存在的新型农村金融机构的“转股潮”与“退市潮”，乃至媒体大肆渲染的小贷公司“跑路潮”，未雨绸缪地建构金融消费者保护机制成为农村金融机构可持续发展的应有之义。新型农村金融机构的可持续发展需要从消费者的视角寻求产品设计与运营管理的创新，这种创新不仅包含了对于农村弱势领域金融消费者的尊重，更重要的是在其交易过程中重视对于消费者权益的保护。相对而言，农村地区的金融消费者在参与金融活动时比之城镇金融消费者具有更大程度的信息不对称，由此，对于消费者金融消费观的正确引导、对于金融消费者产品知情权的保障应当成为新型农村金融机构不可推卸的责任。
2.存款保险与退出机制的完善。存款保险制度与市场退出机制是从准入和退出两个金融机构发展的关键节点着手，事先通过制度预防金融机构经营不善所带来的负面影响。2015年《存款保险条例》颁布实施为银行业金融机构的可持续发展提供了更为有力的制度保障。存款保险制度作为“金融安全网中重要一环，能够有效保护存款人利益，防范银行风险，避免行业恐慌”[13]，从本质上讲它有利于银行业金融机构的可持续发展，为民间资本参与农村金融机构发展提供了一定的安全制度保障。在提倡放开村镇银行投资人比例限制之时，更应通过存款保险制度的推广，实现对金融风险作出必要的防范。与存款保险制度相对应，市场退出机制是保障农村金融市场安全运行的另一大利器。在新型金融机构的建设过程中，个别区域或个别机构有可能因自身经营或外在环境的影响，面临着巨大的持续经营的成本与风险，这时合理的退出机制成为一种必要。目前，我国并未效仿发达国家建立起普遍的存款保险制度，金融机构的破产清算也无法完整地适用破产法的规定，因此完善金融市场机构的退出机制成为预防因金融机构经营失败而引发的违约风险与信用风险尤为必要。规范金融机构运行中的评价体系，严格执行信息披露制度，建立向投资者倾斜保护的破产退出机制可以成为保障金融机构平稳推出市场的有效制度保障。
四、结语
新型农村金融机构的建设本身就是对农村金融与金融机构可持续发展的一项探索与实践，数量与规模的非理性增长不能解决我国农村金融面临的深层次问题。由于因循政府主导的强制性供给路径，忽视新型农村金融机构法律制度的现实需求与内在逻辑，忽视新型农村金融机构改革与农村金融法律制度改革的整体推进，忽视农村金融法律制度改革与城市金融法律制度改革的协调推进，新型农村金融机构及其组织体系不仅难以实现决策层的预期目标，而且严重影响了农村金融机构本身的运营和发展。新型农村金融机构可持续问题的根源在于制度供给的严重抑制，而最终解决问题的关键在于通过法律制度建设，逐步将其真正纳入法制轨道。新型农村金融机构的可持续发展应当立足于破除现有发展中的制度瓶颈，通过权利的保障、义务的促进以及责任的强化实现法律制度对于新型农村金融机构可持续发展的保驾护航。 参考文献：
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Abstract：The inherent contradictions between chasing profits and support agriculture and the absence of the external incentive policy have become the new constraints for rural financial institutions development such like rural bank and the microfinance company. The inhibition of traditional financial structure and the insufficient development of financial innovation makes the new rural financial institutions lack of development power. New rural financial institutions contain a concept of fairness， inclusive， security and efficiency. Financial institutions lacked sustainability because of the lack of institutional coordination. The framework of legal system， “RightObligationResponsibility”， has provided the system blueprint for the new rural financial institutions. Protecting agency principal rights， encouraging the principal obligation and strengthening legal liability are the directions of sustainable development of new rural financial institutions.
Key words： new rural financial institutions； sustainable development； rural banks； smallloan company
