摘 要：本文以武陵山片区邵阳市特困区为例，概述了当前扶贫开发金融服务中的信贷弱化现象，并运用典型调查验证不同信贷需求群体面临不同程度的信贷服务缺失问题。在此基础上分析了导致当前扶贫开发信贷服务存在问题的深层次原因。文章认为，银行业在当前和今后一段时间要提高扶贫开发信贷服务水平，需从信贷经济支撑、金融管理行为、信贷风险控制、信贷服务机制和信用体系等方面对信贷融资保障进行创新和完善。
关键词：扶贫开发;信贷服务
一、特困区在推进实施扶贫开发战略中的信贷弱化现象
二、特困区扶贫开发有效信贷需求状况
邵阳市特困区金融机构的信贷供给情况反映了扶贫开发信贷弱化现象的问题，从资金的需求缺口角度进行调查分析发现，扶贫开发信贷服务的缺失问题较为突出，加强扶贫开发信贷服务任重道远。
三、特困区扶贫开发信贷服务缺失的原因分析
（一）现代农业和新型农业经营组织发展落后，扶贫开发地区对扶贫开发贷款吸纳能力低。传统家庭对信贷需求减少后，特色农业种养农户、新型农业经营组织和中小微企业是扶贫区农业贷款需求的主要载体。近年来，特困区各县规划和建立了一批特色农业产业，但因农业税取消后，地方政府对特色农业发展没有引起高度重视，导致特色农业发展规模小，投资和产值规模小，新型农业合作体系发展缓慢，农业现代化水平不高，农业信贷需求的有效载体少。
（二）农业效率低，农业风险保障水平滞后，扶贫开发信贷需求扩张受到限制。一是农业增加值水平低，尽管中央对农业给予了多种补贴，但特困区家庭趋向于粗放式经营，大多数没有把种养经济作为实现增收的主要途径;二是农业补贴机制和农业保险体系虚置。农业保险险种少，面临保费高农户保不起，费率低保险公司赔不起的局面，农业灾害补偿机制没有建立，扶贫开发贷款风险高，金融机构为规避风险，对农业贷款投放意愿不强。
（三）扶贫特困区金融服务体系、信贷管理机制忽视对扶贫开发贷款的配置扶持。一是近20年期间，特困区国有商业银行和扶贫区信用社机构网点大量退出扶贫区，特困区金融服务在部分村镇出现机构覆盖“空白”和“盲点”，即使新设的村镇银行也走“城镇化”道路，不驻镇进村，业务注重“抓大放小”，导致信贷资金倾向于流向重点地区、重点行业、重点产品和重点客户，不积极拓展农户小额信贷业务，放弃县域特别是扶贫开发信贷市场;二是金融机构信贷审批程序复杂，周期长，贷款与县域民营企业、小微企业、农业生产贷款“急、频、少”的信贷需求特点不相适应;三是信贷审批条件苛刻，如限定较高的抵押担保门槛，要求贷款企业具有较高的信用等级等;四是片面强调贷款管理成本，或提高扶贫开发贷款利率来保证自身利益，排斥小额贷款和农业贷款;五是信贷管理过于审慎，银监部门、信贷管理部门对不良贷款率和收贷收息考核严格，导致信贷人员不愿发放风险高、管理难度大、抵押担保资产少、变现难和资金使用期限长的农业生产经营、特困区基础设施建设和城镇化建设所需贷款。
四、政策建议
（一）巩固和扩大扶贫开发信贷的经济支撑保障。在扶贫区产业结构和经济增长方式调整过程中，扶贫开发贷款的载体主要是特色农业经营家庭、新型农业经营组织、农业龙头企业、民营小微企业、扶贫区基础设施和小城镇化建设项目，因此，各级政府特别是各级地方政府要高度重视农业扶贫区工作，加快构建新型农业经营体系，发展专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等多种形式规模经营，扶持发展新型农业经营主体和特色高效农业，着力加强扶贫区基础设施建设，提高农业保障能力，支持现代农业示范区建设试点，改善环境承接转移产业，推进城镇化建设，扩大扶贫区农业有效信贷需求。
（二）完善扶贫开发金融资源配置。进一步完善扶贫区金融服务体系，特别是涉农金融机构要积极担负扶贫开发的信贷支持职能，加大对“三农”的信贷资源配置。银行机构要改进信贷管理审贷模式，扩大扶贫开发地区分支机构业务授权金额，合理确定贷款期限、额度和利率水平，根据市场化原则，综合调配信贷资源。扶贫开发地区金融机构要加快扶贫区金融产品和服务方式创新，加快创新扶贫区“三权”抵押贷款，要针对不同类型、不同经营规模的新型农业经营主体的差异化资金需求，提供多样化的融资方案，要积极推行农业特色和区域农业产业化银行信贷主办制度试点，积极开展扶贫区土地使用权质押贷款试点。改进和完善金融监管，银行监管部门和业务管理部门应改进零风险考核制度。
（三）建立和完善扶贫开发信贷控险保障。一是要建立扶贫开发信贷服务担保体系，探索建立政府、企业和银行多方参与的政策性、商业性、行业性、互助性等多元化的扶贫区信贷担保体系，合理分散和转移扶贫区金融业务风险。探索建立符合“三农”特点的担保机制，扩大扶贫区抵押担保范围，包括发展林权、大型农机设备、土地经营权等抵押担保。
二是完善农业风险补偿制度和农业保险制度，继续增加农业补贴政策、强化农业防灾减灾，稳产增产关键技术补助;借鉴西方国家财政补贴的农业保险制度，规范农业保险大灾风险准备金制度，加快建立财政支持的农业保险大灾风险分散机制，探索开展多种形式的互助合作保险，增强农业抗风险能力，提高扶贫区借款人的偿贷能力。
三是建立贷款保险制度，目前金融机构和保险机构发展了“贷款+保险”的信贷模式，要总结经验扩大业务发展，积极探索建立扶贫区信贷与农业保险相结合的银保互动机制，开办涉农贷款保证保险和信用保险等业务。
（四）完善和落实扶贫开发信贷激励保障。一是建立扶贫开发贷款优惠利率补贴政策。在融资渠道单一和资金刚性缺口的扶贫地区，在利率较高的情况下，扶贫开发贷款需求会大量减少，农户、居民、企业和农业经营组织会主动放弃消费信贷和商业性经营贷款，降低信贷需求，减少社会投资和消费。对此，各级财政要鼓励金融机构降低贷款利率支持对扶贫区经济发展，并对其惠农利率给予相应补贴。二是扶贫区地方政府要改进信贷的奖励政策和措施。目前，一些地方政府对新型工业化和城镇化的建设贷款项目和企业，制定了激励政策，但没有将涉农贷款、小额贷款纳入奖励范围，导致金融机构信贷偏离农业扶贫区，对此，要建立和完善扶贫区涉农金融机构和涉农贷款财税优惠政策，鼓励金融机构加大对农业扶贫区的信贷投入。三是扶贫区要建立金融发展基金和信贷资产风险补偿机制，要根据地方年度贷款水平，从财政资金中提出一定的风险补偿基金，并引导和督促信贷企业提取信贷风险基金，对灾害性和地方政府融资平台贷款形成的风险损失给予补偿。
（五）改善和建立扶贫开发信贷信用和服务保障。一是扶贫区地方政府要借鉴当前城镇投资公司的模式和经验，成立扶贫区基础设施建设投资有限公司，使之成为扶贫区基础设施和扶贫区公益项目建设主体，取得信贷支持;政府有关服务部门要减少商业化服务行为，减少借款人的信贷融资成本，提高借款人的贷款意愿。二是进一步加强扶贫区征信用体系建设。政府和社会各部门要进一步推进征信体系建设，加大推动信用评估体系和现代企业制度建设工作力度，为扩大扶贫开发贷款提供信息支撑。要建立诚信企业红榜制度和失信企业黑名单制度，对逃废信贷债权的企业和个人，建立各种惩戒措施，为信贷资金安全提供信用保障。三是规范扶贫区融资环境。扶贫区融资渠道单一，非正规金融和社会非法融资行为对金融体系具有很大的干扰和冲击力，扶贫区政府要采取措施规范非正规的社会融资行为，保障扶贫区金融市场安全高效运行和整体稳定。
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The Lack of Credit Services for Poverty Alleviation and the
Innovation of Financing Guarantee Regime
――based on an empirical analysis of leagues of extremely poor areas in Shaoyang Wuling mountain
Luo Hong
（Shaoyang center sub-branch of the People's Bank of China， Shaoyang， Hunan， 422000 ）
Abstract：Based on the example of leagues of extremely poor areas in Shaoyang Wuling mountain， the paper summarizes the current phenomenon that the financial services for rural poverty alleviation and development are being weakened from the angle of credit. By using typical investigations and evidence， it proved that groups of different demands for credit are faced with different levels of lack of credit services， so the financial industry will have a long way that implement the policies of strengthening financial services for poverty alleviation and development. On the basis of it ， the paper analyses the deep reasons that causes the current problems of credit services for poverty alleviation and development. According to the article， how to improve the level of credit services for poverty alleviation and development at present as well as in the future， and to ensure the policies for poverty alleviation and development， is that it needs some financial supports from credit behavior、 financial management、credit risk control、credit service mechanism and credit system to innovate and improve the financing guarantee regime.
Keywords： Poverty alleviation and development，Credit service
