公众参与是指公民或单位不通过国家代表机关直接参与处理社会公共事务，是实现依法治国、依法治市，促进社会主义民主和法制的基础。依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化。《十五大文件汇编》，第31页。这一论断进一步揭示了社会主义法制国家的人民性、民主性和法制性，阐述了公众参与公共行政是社会主义法治国家的一个重要方面。
我国进入20世纪80年代后，城市管理逐渐孕育了公众参与的意识，各地陆续初步探索着公众参与的途径和机制。例如，1996年以来上海实施“两级政府、三级管理、四级网络”的大都市管理体制，不断提高城市现代化管理水平，正在逐步形成以政府管理为调控，社会组织为指导，市民协同参与的社会管理新机制。虽然当前公众参与城市管理的重要性深入人心，但是公众参与的程序性问题如主体、方式、步骤等尚未解决。本文立足现代城市管理的重要基础-社区建设，借鉴发达国家在公众参与城市建设的有益经验，探索我国公众参与城市社区建设，推行市民自主管理、民主监督、平等协作的新型社区管理体制的对策。公众参与城市社区建设对整个社会管理的发展具有全方位的辐射作用，在一定条件下，它关系到公众参与制度成效及其能否持续开展的关键，本文对此作粗浅的探讨，以求指教。
法制建设与社会治理法治化中的思考一、 公众参与城市建设程序性问题的意义
不过，人们不免存在着担心，公众大规模主动的参与，特别是以团体的形式参与会对国家或一个城市的政治发展构成挑战，尤其是在这个国家政治体制尚处于调整、完善的初步发展建设阶段。亨廷顿、阿尔蒙德等西方政治学者曾提出过“参与危机”，或“参与爆炸”之类的概念，因为随着公众民主意识的觉醒，公众权利的欲望不断增加，这将导致政治参与的扩大来满足这些愿望，但由于公众参与制度的比较落后，国家不能满足众多的愿望和要求，用制度经济学的原理，也就是制度的供给不能满足公众参与以表达利益的需求，当所表达的利益与城市的整体利益之间所产生社会矛盾的激化，由此引起不稳定的因素。于是，随着公众参与城市建设，在这一认识越来越被广泛接受的基础上，公众参与程序性问题被提出，并且程序性问题的解决将推进公众参与制度向规范化、长效化路径发展。
1. 参与程序保障公众权利的实现
公众参与社区建设突破了以往的政府包揽各项社会事务的状态，具有广泛性、开放型、多元化的公共管理文化底蕴，涉及规划决策、实施、监督等诸多方面，使社区成为居民自治、公众参与的舞台，发挥市民自主管理在整个社会管理中的重要作用。城市中个体生活空间的压缩所形成的生活上相互依存性，为共同参与社区建设提供了自然时间和空间的便利条件，在一定意义上，公众参与的程度和成效，反映了一个城市社会经济和文化开放的水平，也是衡量城市规划、建设和管理从纯技术性转变为政策性、综合性的转型标志。公众参与城市建设管理体现着现代政府在公共管理的行政决策中，进一步关注民主理念的运行机制，托夫勒、奈斯比特等未来学家都预言： 共同参与民主制度将替代西方传统的代议民主制，这种共同参与的指导原则是“凡生活受到某项决策影响的人，就应该参与那些决策的制定过程”，它从侧面反映了公众参与的民主价值取向。
公众参与的程序性内容是保证公众参与城市社区建设能够实施和操作的一套运行程序，也就是公众参与社区建设的所必须遵循的操作规则和具体规则，包括适用范围、参加主体、基本步骤等方面。城市建设管理中公众参与制度就是利用社会成员的自主性、参与性所形成的自治愿望，来组织城市社会成员参加社区各项公共事务。其实体性内容包括社会成员参与社区的经济、治安、环境、文化、服务和公共设施等诸多方面的管理和建设，实现每个社会成员的自由和平等权利。探究公众参与的新型城市管理模式，不仅要寻求公众参与什么的实质性内容问题，而且还要关注公众怎么参与，诸如是组织的方式还是单个的方式、是自发的还是强制的、是主动的形态还是被动的形态。这些问题都是程序性问题，参与使不同的利益团体之间架起了相互交流的桥梁，参与是一种表达积极的作为，也是教育公众的行为，有助于城市决策的制定和实施。程序是惟一能达成一致的地方，而且保证意见一致的惟一程序是保证程序公正的程序，因为一旦利害关系人同意了程序，无论结果如何，都必须接受所同意的程序所带来的结果。因此程序在制度设计中具有相对独立的价值，程序性内容和实体性内容，作为公众参与制度的整体概念，两者相辅相成。公众参与城市建设、管理，落实各项宪法赋予的基本权利，支配着参与程序的制度设计，即实体性内容决定程序性内容，而同时，参与的规则无不体现着公众权利的实现可能，即一定的程序则是实体性内容得以实现的具体保证。
2. 促进行政程序的法治
参与的扩大，保证了社会各利益主体平等参与公共事务的决策，体现了城市管理的民主、科学、透明、规范和效率，形成了专家论证、群众建议、媒体监督的态势，可以把人为和不利因素减少到最低程度，避免了以往城市规划中许多非科学的人为因素的干扰。公众对政府的信任无疑会提高政府公共部门的权威，减少行政管理活动中的阻力，降低公共政策的执行成本，促进了政府职责的有效履行。
二、 社区建设中公众参与程序的现状考察
城市社区是现代城市管理的重要基础，在一定条件下，城市社区建设对整个城市建设管理的发展具有全方位的辐射作用。长期以来，我国城市建设管理中虽然早就提出了“人民城市人民管、人民城市人民建”的口号，但是公众参与的程序性内容也就是公众参与社区建设的所必须遵循的操作规则和具体规则，包括适用范围、参加主体、基本步骤等方面，比较发达国家的理论和实践，还存在诸多的差距。一方面，政府接受权力机关的委托，管理公共事务，对社会公共资源进行权威性的分配，但是作为政府行政的出发点和最终目的-公共利益的界定，在利益日渐分化的市场经济条件下，显得模糊而有限，各级政府要进一步转变职能，打破包办代替的管理模式；另一方面，公共事务的“搭便车”现象普遍，这种非理性行为可以概括为： 社区内公共利益无人关注，公害无人清除，公共产品无人提供，虽然我们可以从中西方在经济、政治、文化和传统等领域的差异寻找一些宽慰和辩解，但从社区与社会成员的空间地域关系、直接利益关系共性特点，我们不宜停留在现状，而是要寻找差距的原因，以便进一步完善我国公众参与的程序性制度设计。
1. 参与的主体
社区建设参与的主体“公众”指称不特定的人群，但社区地域的界定将相对而言指称一定范围内的人群。因此，首先从社区规划入手，社区通常指生活在同一地理区域内，具有共同意识和共同利益的社会群体，从地域范围来讲，可以大到一个城市，也可以小到一幢大楼，不过，它由四个必不可少的要素构成： 地理要素（区域）、经济要素（经济生活）、社会要素（社会交往）以及社会心理要素（共同纽带中的认同意识和相同的价值观念）的结合。目前社区的概念约达76种，分别从地域范围的大小、地理位置、行政区划等不同角度来表述，总体而言，这些社区规划较多地关注地理要素，延续行政区划的科层制，缺乏经济、社会和社会心理要素的认识。由此，导致了目前社区建设普遍缺乏价值共同体、利益共同体、文化共同体的特点，从地理要素角度，现有的街道办事处、居民委员会的地域范围可以适用社区，但是也存在问题，将社区的范围就等同于街道行政区，这样容易使社区建设被简单地演绎为加强街道办事处的组织作用和管理职能。
其次，社区建设参与的主体涉及有关“公众”的含义，“公众”也就是俗称的人民群众，从法律意义上，社区的居民是指住在一国境内，受该国管辖的自然人（本国人或外国人），既是指户口所在地的自然人；又是指实际居住在社区内的自然人。由于人口流动性增大，人户分离现象越来越多，社区的居民有产权人、租赁人、实际居住人、公房承租人，特别是高档住宅区的开发销售，出现了涉外的居住区，社区成员的身份更加日益复杂。
另外，社区除了居民以外，还包括区域内的企事业单位和其他团体等组织主体，诸如个人组成的民间组织（社区的社团组织、公益性学术与评论组织）、营利性组织（如房地产开发商）、专业服务性组织（如咨询、设计、中介公司）等其他的非政府组织。在我国，以往“厂区共建”是我国社区建设的一个重要经验，如今随着市场经济的进一步发展，情况大不一样了： 地区属地单位性质呈现出多样化的格局，行政控制力较以往相对减弱，但是“单位制”影响依然深厚，有的单位按照行政区划或行政系统，被划入不同层次的政府各主管部门的管辖范围之内，而大多数是无行政级别、无行政隶属关系、无党组织的单位。由此，社区内“诸侯割据”现象割裂了社区生活的有机联系，并且受市场导向的支配，可无偿利用的社会经济资源越来越少，参与社区建设的主体缺乏团队性。
2. 参与的方式
由于担心参与导致社会动荡和危机，或者一场全城参加的大讨论会招致马拉松式的灾难，目前公众参与城市建设主要体现在偶尔的新闻舆论的干预，群众来信、来访等。例如北京天文馆原计划爆破拆除，重建新馆，在市民和媒体表达强烈的惜别后，市政府顺应公众呼声，决定保留老馆，另建新馆。又如湖北省武汉长江堤坝内大造成片高档住宅，南京紫金山风景区建造观景台等等，这些媒体报道的新闻敏感，由此所形成的舆论气氛，推波助澜，无不才引起政府有关部门的重视，但公众参与城市规划，仅仅靠偶然的报道吗？实际上，“走投无路-求助媒体-媒体曝光-获得救济”的模式是畸形的，甚至公众往往因为走投无路，对政策所受损的切身利益难以预测的情况下，必然采取群体的“非制度性参与”，即突破现存制度规范的行为，在社会正常参与渠道之外发生的活动。它说明了我们的公众参与城市管理的机制相当不完善，况且这只是滞后的、迟到的公众参与，对规划决策的影响大多如螳臂挡车，决策失误所导致的国家或集体利益的损失已无法挽回。此外，人民群众通常以个人而非团体的声音向政府规划部门表达意愿，在多大程度上能引起决策者的重视，这是不得不让学者们产生怀疑的。
3. 参与的步骤
虽然制度安排层面已经提供了社会规范的基础，公众参与社区建设通过城市基层群众性自治组织的居民委员会来实现。但是，居委会接受街道办事处的指导，在随着加强社区管理，社会救助、社会保障等各项任务都下放到街道办事处，街道则转手把任务分化和转移到受其指导的居委会那里。上面千条线，下面一根针，久而久之，原本为城市基层群众性自治组织的居委会，实际上与街道办事处之间演变为领导与指导兼备双重关系，从一定意义上不知不觉的形成政府的一条腿，弱化了本应承担的社区自治功能。以城市规划管理为例，我国《城市规范法》（1990年施行），规定了“制定城市规划，应当有组织地听取专家、市民和相关方面的意见”，“任何单位和个人都有遵守城市规划的义务，并有权对违反城市规划的行为进行检举和控告”。缺乏可供操作的程序性规范，如公众参与的范围、参与方式、参与途径及其保障等。公众参与程序由政府来启动，公众在城市建设和管理参与过程中呈现被动状态，缺乏要求听证或教示的程序，公民权利与行政权力之间存在明显的偏离，行政权始终凌驾于公众之上。法定的权利义务关系由明确的法律规则预先予以界定，这些法律规则主要表现为实体法，而实体法规范通过程序法来实现。我国行政机关长期以来常常把行政程序视为繁文缛节，忽视对行政行为的程序要求，在立法上，偏重于规定各种静态的行政制度，忽视和轻视通过现代行政程序对公共行政的实施有效的动态调整，按照现有的规则，公众无法得到潜在的利益，这样参与难免出现所谓的动因的狭隘性、方式的单一性等弊端。
三、 公众参与程序的建构
1. 程序性制度的建构原则
第一，制度合法性、合理性的原则
公众参与制度的程序设计和安排，就是确定支配公众参与行为和社会关系的新规则。制度的合法性、合理性在根本上取决于既定的制度能否为社会成员提供新的参与机制，并且获得更多的制度收益等，如听证制、公示制。公众参与制度的程序设计，离不开实施制度创新，制度创新主要指这样种主客观相统一的活动过程： 一定的社会主体（组织或个人） 由于自身的获利动机或价值理念在既定的制度框架内无法满足，而提出改变现行制度规范的要求，继而通过合法的方式、途径、程序改变现行的关系模式和行为模式，实现制度的变革，并通过国家的法律形式加以确定。
第二，公众权力优先的原则。
在社会的系统活动中，权利的分配是极其重要的，“一个人，只有在他能够实现某种目的（不论是依靠自己的力量还是与他人合作）时，才能感到自己享有自由，才能感到自己是自己的主人，很明显，通过达到某种积极的目的来发现自己的真正价值，这种自由是以某种程度上不受限制的自由为前提的”。彼得·斯坦、约翰·香德著： 《西方社会的法律价值》，王献平译，中国公安大学出版社1990年版，第194页。权力分配的创新是社会系统发展创新的主要原因，公众参与的权利主要是体现着基本人权之一-自由权，具体化为落实公众参与社区建设的“三权”，即知情权、参与决策权、寻求救济权。知情权是公众有效行使参与权的前提和基础，公众知情后才能避免参与流于形式，才能克服公众与政府和有关当局的信息不对称而导致的参与受阻。落实知情权从两个方面落实，一是公众的知情权内容，个人或组织能够获得有关城市社区规划、建设已经或可能产生重大影响的公共信息和活动资料；对建筑工程、项目有知情权、询问权。相应的政府建设、规划等各有关部门有提供信息的义务，以保证公众参与权的实现。
参与决策权，就是在公众参与中建立保证公众参与的可靠程序，程序应该是透明的、可靠的，对公众参与的机会，贯彻公开、公平、公正的原则。寻求救济权，就是公众对规划决策进行监督，当公众因规划错误（违法或不合理），有办法诉诸救济，特别是公众获得有关信息的要求被置之不理时，或者被错误的全部或部分拒绝提供、回答不当时，以及遭到其他一切可能或已经受到人身权、财产权侵害时，有权寻求救济的机构和程序，并且，这些机构和程序所提供的救济是免费或低收费的。
2. 程序性制度的基本内容
程序性内容对于健全社区公众参与，推进基层民主建设具有非常重要作用，不可或缺，没有公众参与的一套规范的程序，就意味着公众参与社区建设还没有确立为一项制度，社区实现自我管理、自我教育、自我服务和
