摘要：提高公共管理水平是构建中国特色社会主义社会管理体系的重要组成部分，而有效的公众参与是提高公共管理水平的关键环节，针对当前我国公众参与公共管理存在的问题，提出有效的政策建议，从而不断推进公众参与公共管理法制化、制度化、科学化。
关键词：公众参与;公共管理;政策建议
十八大报告指出：“加强社会建设，必须加快推进社会体制改革。要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。”由于公共管理直接关系到公众的切身利益，必然需要公众的广泛参与。提高公共管理的整体水平是社会发展的必然要求，而有效的公众参与是现代公共管理的基础，也是提升公共管理效能的关键环节。
一、公共管理中公众参与的必要性
（一）公众参与是公共管理的内生动力
公共管理是一项以全体社会成员作为参与主体的庞大系统的工作，其根本目的在于人和社会的自由而全面的发展，同时也通过整合社会资源、强化社会功能、增强社会活力等活动，使社会成员与社会之间建立起协调发展、和谐有序的平衡关系。要达到这一目的就离不开全体社会成员的积极参与，社会成员的主动参与是社会管理的动力，如果没有社会成员的参与，公共管理就丧失了重要的活动主体。
（二）公共管理的科学性需要公众参与
人是社会关系的总和，而公共管理又是人与人，人与社会关系的总和。所谓公共管理的科学性的标准应该是满足人作为基本社会成员的需求，促进人作为社会主人公的全面发展。社会公众的积极参与能够整合社会中不同层次的利益，从而帮助管理者制定科学的政策。在政策的执行过程中，公众的意见反馈则是政策是否具备科学性的重要标准。满足最广泛民众的意愿、促进社会最大程度上的和谐发展才是科学的公共管理，而实现这一目标的重要保障就是广泛的民众参与。
（三）公众参与有助于缓和社会矛盾、促进社会和谐
“人人为我，我为人人”，社会的和谐发展需要调动一切积极的因素。公众广泛参与公共管理可以促进公共权力和个人权力之间实现动态的平衡，一方面防止公共权力被滥用，另一方面实现公共权力和个人权力的良性互动，使社会在一定程度上实现稳定。与此同时，公众参与可以为不同的主张和利益诉求提供制度化的协商途径，形成适度的共识，社会上不同的声音有了发声的渠道，社会上不同的利益能够达到动态的平衡，从而促进各种矛盾和分歧的化解，有利于促进社会的和谐与稳定。
二、公众参与公共管理存在问题及原因分析
（一）公众参与公共管理的制度和法律保障不健全
我国的基本社会制度为公众参与公共管理提供了根本保证，广泛而深刻的公众参与能够反映不同权益主体的利益和价值。然而，公民参与公共管理仅有政治上的认同是不够的，作为法治国家还必须提供相应的法律保障。目前，我国的公众参与公共管理的随意性很强，缺乏可操作的程序规范，同时，关于规划参与行为、畅通参与渠道、保证参与实施的法律和制度也不够健全。参与的主体、参与的内容、参与的途径和参与的形式均没有相关的规范和条例加以明确规定，致使许多公众参与沦落为符号和口号，并不能真正代表广大群众的利益和价值追求。
（二）公众参与的普遍性不足、自觉性和主动性较低
近年来，我国公众参与已经得到愈来愈多的人的接受与支持，形成了前所未有的全新格局，但不可否认的是，由于受到社会成员的自身素质，对信息的掌握程度、理解程度及社会大环境等诸多因素的影响，使得公众中广泛存在着一种“与我无关”的思想，公众参与的能力与参与要求不相符合，参与效率低下。有资料显示，真正出于自主意识自愿主动参加的公众参与行为很少，一般都具有随大流的从众性。大多数公民缺乏公民责任感和主体意识，他们认为自己仅仅是公共管理的对象，并没有意识到自身也是公共管理得以科学进行的重要组成部分。
（三）公众参与成本偏高
公众参与公共事务的管理要花费自身大量的金钱、时间和精力，虽然会得到一定精神上的满足，但是毕竟要放弃自己的一部分工作、爱好和利益，同时又缺乏相关法律、政策和制度的物质补偿，这部分成本成为公众参与公共管理的一道障碍。虽然社会中也存在着一些积极热情、无私奉献、爱好公益的人士，但是对于绝大多数公众来说，参与公共管理的成本是他们决定是否参与公共管理活动首要考虑的问题。
三、促进公众有效参与公共管理的对策建议
（一）完善公众参与的制度化、法制化建设
完善的公众参与制度至少包括以下三个方面内容：公众参与的基础性制度、公众参与的程序性制度、公众参与的支持性制度。基础性制度是公众参与的基础和前提条件，程序性制度是公众参与公共管理得以顺利进行的保障，支持性制度则能够进一步均衡和协调各方面的制度。同时，有关部门要对公众参与公共管理的各方面做出明确规定，包括公众参与的主体和范围、公众参与的过程和形式、公众参与的内容和要求以及出现问题和纠纷的解决方案和处理办法等。使公众参与公共管理活动能够按照一定的标准化程序进行，并且用法律法规的形式固定下来，做到公众参与有法可依、有法必依，使得公众参与制度化、法制化。作为一个法治国家，法律作为公众参与的重要保障，绝不能只是符号和口号。
（二）培养公众参与意识、提升公众参与能力
培育公众的参与意识，首先要让公众知道自己有权参与公共事务，这是在合法地履行自己的参与性权利，如公众有权利要求政府提供公共安全保障、基础教育保障、充分就业保障、社会医疗保障和公共基础设施保障等，同时也是履行义务，如公众有义务检举揭发危害公共安全的组织和个人、有义务维护公共安全和环境卫生，逐渐让公众把参与公共事务管理当成一种习惯。政府在这个过程中也要发挥引导性、支持性作用，通过开展公共教育、组织公共宣讲、扶持公共组织等教育、宣传、组织等方式促进公共参与意识的提高，提高公众的政治素质，从而提升公众参与公共管理的能力。
（三）降低参与成本、适当提供物质补偿
提高公众参与公共管理的成本收益率，降低公众参与公共管理的成本，政府要设身处地的为群众的利益着想，切实解决公众在参与过程中遇到的麻烦和问题，对公众提出的要求和意愿予以积极的回应。在提供一定公众参与的物质补偿的基础上，重视公众参与公共管理的精神和心理方面的满足感，通过提高公众参与的成本收益率来激发公众参与公共管理的热情和积极性。
综上所述，在公共管理理论下政府绝不是进行公共管理活动的唯一主体，只有依靠公众广泛的支持和配合才能使公共管理活动得以顺利进行。公众是公共管理活动的重要主体，公众参与对于公共管理的实现具有重要的现实意义。因此，学者要重视对公众参与的研究，认真分析公众参与公共管理存在的问题并提出积极有效的应对措施，努力完善法治的、科学的、民主的公众参与公共管理体系，为构建中国特色社会主义社会管理体系提供强大的动力。（作者单位：河北经贸大学）
参考文献：
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