在我国面临周边国家战争威胁的形势下, 在我国内地发展程度不高的历史条件下,为迅速增强国家生存和发展的实力,我国政府在内地治理与边疆治理的选项上, 向内地治理倾斜是必要的,是可以理解的,毕竟边疆地区面临战争破坏的概率最大, 有限的建设资源如果很大部分投入到边疆地区, 那么好不容易积累下来的社会生产力,最容易在战争中遭到破坏。我国政府的这种担心是有道理的,故而选择优先发展内地社会生产力,建设资源优先投入到内地的建设中, 是符合国家整体战略利益的。相应地,广大边疆地区也就被政府放在“先放一放”的处境下。
在国家治理格局中, 对内地的积极治理取向和对边疆的消极治理取向一旦形成习惯和模式, 就会产生巨大的思维惯性。 即使在“和平发展、合作共赢成为时代发展主题”的今天,政府系统乃至全民对边疆治理的理解仍然停留在过去的历史条件和思维惯性下,而没有开辟和发展出新的边疆治理观,更没有形成全新的成熟的边疆治理模式。特别是近30年来,在“世情”和“国情”都发生很大变化的条件下,构建全新的边疆观和边疆治理观, 探索形成崭新的边疆治理模式显得必要和重要。从“世情”上看,周边国家新的地缘政治格局在剧烈地变化和重组;从“国情”来看,以市场经济为导向的改革深入推进,促使区域利益、阶层利益、民族利益等严重分化,边疆问题层出不穷,我国边疆治理面临从所未有的挑战。如果国家政权系统不能适应“世情”和“国情”的变化,变革和发展新的边疆治理理念, 探索形成新的边疆治理模式,那么,我国陆地边疆治理将面临越来越严重的危机,以西藏的3.14事件、新疆的7.5事件为代表的一系列社会事件的频发,已经给我们敲响了警钟。
本文试图以“世情”和“国情”的变化为依据,充分尊重历史发展的固有逻辑, 在全面把握边疆问题的基础之上,以政治学的研究视野,探究当代中国陆地边疆的理想治理模式。
一、陆地边疆的软治理
1、边疆软治理的内涵及价值追求
边疆软治理指国家政权系统对边疆地区及其各族群众在经济上实施帮助、援助、照顾的倾斜政策,在政治上实施平等、团结、互助的民族政策,在文化上实施平等交流、相互尊重政策,在精神情感上坚持爱护、关心和尊重的基本准则,以此争取边疆地区及其各族群众对统一多民族国家的认同, 对国家政权的认同, 最终达到组织和动员边疆各族群众自觉维护边疆和谐稳定,实现繁荣发展的治理过程。
中国古代王朝国家不同时期制定和实施的各具时代特色的边疆治理政策, 是当代边疆软治理模式形成的主要源流。 中国古代“和亲修好政策”、“屯垦就粮政策”、“移民实边政策”、“轻徭薄赋政策”、“羁縻笼络政策”等边疆政策[3]丰富多彩,确保了边疆各民族长期的交流融合和总体上的繁荣稳定局面。 中国共产党的历代领导集体在扬弃古代边疆政策的基础上, 进一步发展了体现边疆软治理要求的治理方式,制定了一整套促进边疆发展、民族团结与国家认同的政策体系。如正在实施中的“西部大开发政策”、“兴边富民政策”、“万里边疆文化长廊建设”、“和谐寺观教堂创建”、“广播电视村村通” 等国家战略工程,正是边疆软治理方式的具体体现。
边疆软治理的任务, 一是争取边疆各族群众对国家和政权系统的情感认同, 以获取实施有效治理的合法性及民心资源;二是加强文化的交流和融合,推进主流政治文化的社会化, 使边疆各族群众对统一多民族国家的认同和对政权系统的认同建立在理性的文化自觉的基础上。 提高边疆各族群众对统一多民族国家及政权系统的情感认同和文化认同,是有效实施边疆治理的前提和基础。 情感认同和文化认同属于两个层面的政治认同, 情感认同是低层次的非理性的政治认同, 而文化认同则是理性的高层次的政治认同。 两者具有相互促进的关系。边疆软治理具有自身特有的价值追求, 它决定着边疆软治理的行动逻辑:
边疆软治理首先强调“民本位”的价值追求。 必须确立生活在我国广大边疆地区的各族群众是边疆社会的主人, 是边疆治理的主体, 是边疆建设的主力,是边疆发展的主角。 边疆治理的首要价值目标,就是为了维护、 实现和发展边疆各族群众的根本利益, 为此边疆治理政策必须明确地体现出一切为了群众、一切依靠群众、一切治理成果由群众共享的根本要求。 这一方面是由党的宗旨和社会主义社会的根本属性决定的, 另一方面是只有真诚地体现出对边疆广大各族群众根本利益深切关怀的边疆治理,才能赢得边疆群众的认同、理解、支持和参与,这是实现边疆优良治理的前提和基础。否则,得不到广大群众认同、理解、支持和参与的边疆治理,最终只会导致破产的命运。
对边疆地区必须坚持特殊关怀, 这是边疆软治理的重要体现。我国陆地边疆的特点是:自然地理条件大都很恶劣;交通基础设施较为落后;经济与社会发展程度较低;民族宗教关系、地缘政治关系特别复杂;邻国的经济社会发展均相对落后等。这些特点要求我国的边疆治理必须坚持特殊关怀与照顾的价值取向。如果不强调这一点,就会造成边疆地区与国家核心区之间的发展差距越来越严重, 边疆地区越来越成为我国现代化的边缘地带, 这极易滋生社会的和政治的不稳定。 如果出现这种情况,国家的安全、边防的巩固、边疆的和谐发展都将成为空话。对边疆必须坚持特殊关怀意味着:在宏观层面上,中央政府要持之以恒地给予边疆省区各种倾斜和照顾政策。边疆省区同样要持之以恒地给予边境县市各种倾斜和照顾政策;在微观层面上,边疆省区的各级政府要持之以恒地给予边疆困难群众在民生方面的特殊照顾和帮助。
始终以平等、 团结和互助为价值取向来处理边疆民族关系。我国9个陆地边疆省区大都是少数民族地区,特别是边境一线,更是呈现出民族众多、民族关系复杂的特点。所以,边疆治理的一个核心任务就是处理好民族关系。 中国共产党以马克思主义民族理论为指导, 在长期的民族工作实践中总结出处理民族关系必须坚持的基本原则是平等、团结和互助,事实证明,坚持这一价值原则是正确的,是能够处理好我国边疆民族关系的。 今后在边疆治理过程中应始终坚持这一原则, 并进一步把这些原则内化于各项具体政策之中。
坚持科学发展是边疆软治理的重要价值取向。改革开放以来, 我国边疆治理与国家核心区之间的治理,存在的共性问题就是在治理发展问题时,都出现了严重的不平衡、不协调和不可持续的困境。某些困境在一些边疆地区更为突出, 造成有些边境地区出现了生态恶化、民生凋敝、村寨消失、人口大量向内地迁移的状况。边境线地区,村寨减少、城镇减少、人口减少,对于维护国家领土的完整、国防的安全都是极其不利的。所以,边疆治理必须强调科学发展理念,坚持这一理念,最关键的是要巩固和发展边境村寨, 最好在边境线一带有较好基础的村寨基础上加速发展城镇化,规划和推进特色产业的快速发展,建设完备的公共服务体系,建设良好的自然生态环境,吸引更多的人口到边境一线从事生产和生活, 只有边疆各项事业繁荣了, 才能促进国家安全和边防巩固。
合法性理念是边疆软治理的重要理念。 合法性问题是边疆各族群众对党和政府的接受、 认可与拥护的问题。合法性问题是实施边疆治理的基础。边疆各族群众对党和政府认同程度越高则合法性基础越扎实。我国陆地边疆远离国家战略腹心区,自然和社会资源禀赋先天不足, 经济发展和社会发育水平相对迟缓,主流政治文化的传播远达不到理想的状态,西方敌对势力和民族分裂势力加紧渗透和分化,在和我们争夺民心; 加之传统民族习俗与宗族势力对世俗社会根深蒂固干预的惯性作用使然, 边疆各族群众对统一多民族国家的认同、 对执政党及其政权的认同等, 在纷繁复杂的干扰面前还不是十分地牢固,政权合法性常常受到质疑和削弱。
2、边疆软治理的范畴
边疆软治理有其适用的特定的边疆问题, 即边疆软治理范畴。边疆软治理的范畴主要有:边疆发展问题、边疆民族和宗教问题、边疆政治认同问题等。边疆发展问题是一个涵盖面极为广泛的系统性概念,涉及边疆地区的经济发展、社会发展、文化发展、政治发展和生态发展等具体内容。发展资源的先天不足性积淀了边疆发展的脆弱性和依赖性, 如若不采取国家发展战略的优先照顾和特殊政策的关怀,任由边疆与内地在市场化的浪潮中同场竞争,只会把边疆推向愈加贫困落后的境地。 边疆发展问题是由诸多历史与现实因素造成的特殊问题, 相对东中部地区,边疆明显缺乏自我发展能力,尤其在边疆发展的起步阶段只能依靠外部力量的推动来完成。我国政府在治理边疆发展问题的整个历程中, 根据中国国情逐步探索形成了软治理模式, 即经济上照顾、情感上关怀、文化上交融、治理方式上灵活。如在建国初期向边疆派遣解放军和民族工作队,实施“交朋友、做好事”政策;社会主义改造中的“慎重稳进”政策和“直接过渡”政策;当前对边疆实施的“兴边富民工程”、对边疆的财政专项转移政策、对口支援政策等,都是软治理的明显特征和要求。
边疆民族与宗教问题是边疆软治理的一个重要范畴。我国9个陆地边疆省区最大的特点就是多民族大杂居、小聚居,民族的宗教性和宗教的民族性特点十分鲜明,而且很多少数民族是跨界民族,这就造成我国边疆民族及宗教问题具有国际性特点。 新中国建立以来, 民族及宗教问题一直是陆地边疆治理中最为重大的问题。 我国陆地边疆民族及宗教问题从总体上看属于人民内部矛盾问题, 应该采取柔性加耐性的方式慢慢化解,逐渐解决,始终坚持陆地边疆民族宗教问题的软治理方式。但不能否认,在局部地区、局部领域,也存在民族宗教问题上的具有对抗性的敌我矛盾,如“三股势力”问题。这种问题必须坚持硬治理方式。
边疆政治认同问题。 政治认同问题因边疆社会的特殊性相对内地显得愈发突出, 边疆特殊性具体表现在区域发展不平衡带来的心理失衡、 现代化的剧烈冲击对传统民族文化的“肢解”、“三股势力”的渗透与破坏对边疆稳定的挑战。 边疆的国家认同借助于治理绩效和主流政治文化的社会化而得到增强与巩固。 中华民族文化源远流长、博大精深,是团结凝聚全国各族人民共同奋斗的精神纽带, 是树立中华民族国族意识的思想基础,因此,中华民族文化的建构与宣传是边疆软治理的重要范畴。时至今日,党和政府优良的治理绩效加上十分成功的主流政治文化的传播,使我国边疆各族群众的国家认同、政权认同、政策认同普遍较强,但不可忽视的是,由于我国陆地边疆治理过程中仍然存在很多问题, 加上治理方式跟不上形势发展要求, 导致政治认同也存在一定程度的流失现象,给边疆治理造成严重挑战。
3、边疆软治理的基本要求
边疆软治理的方式是边疆软治理理念的具体运用。根据边疆治理形势的不断变化,以下的四种治理方式可以单独也可以配套灵活地运用于边疆治理实践中。
以正向情感为引导, 运用特殊关怀的政策及举措。 正向情感是尊重、关心、爱护、照顾等感情的流露。新中国成立以来,党和国家对边疆倾注了大量的正向情感因素, 出台了一系列体现特殊照顾的政策方针:解放初期,毛泽东同志对西藏社会改革进程的包容态度直接促成了西藏地区的和平解放;随“族际主义” 边疆治理模式的强势推行而不断演进的党的各项民族平等与团结政策, 从根本上解决了中国历史形成的包含民族隔阂和歧视在内的民族遗留问题,促进了今日边疆民族团结繁荣总体局面的形成,是党的成功执政经验的缩影之一。 正确运用情感关怀治理手段,要把握好二点:一是应避免“政治作秀”式情感因素的干扰, 要让边疆各族群众真切地从党和政府的情感关怀中得到最实在的惠顾, 防止情感治理手段异化成远离人民生活实际的“面子工程”;二是应把握好政权治理主体和社会治理主体情感式治理的平衡“节点”,不造成“撞车”效应和资源内耗,即注重公共权力和社会力量的互补互促性、 增强两者之间的整体联动性和综合治理效应。
凸显集中动员优势,发挥援助最大功效。动员各层级政府、各类型社会组织,实实在在地实施援助是边疆软治理的最常用方式之一。 援助的种类与方式繁多,从援助内容来看,有财政转移支付、各类经济与财政补助、重大项目支持、基础设施援建、人才资源输送等; 从采取援助手段的主体来看, 有中央政府、发达地区、边疆省区政府、社会力量等。援助具有物质帮助为主、体现人道主义精神和无偿性等特点,援助手段往往与情感关怀结合在一起运用, 强烈的情感关怀意识与行动决定着援助的全面性与深入性。 强大的组织动员能力历来是中国共产党的一大优势, 也正是这一优势促成了动员全国力量支援边疆全面建设获得了巨大成就。 而且某些领域的援助除了促进发展外, 还衍生了诸如文化交融、 认同增强、公民意识培育等诸多附加值高的政治“副产品”。比如从新中国成立之初最一穷二白时期的“上山下乡”、“边疆大建设”等政治动员活动,到新时期的大学生“三支一扶”和大学生村官制度等,既帮助了边疆智力资源的累进, 同时也加强了民族之间的交流与合作以及增进民族团结和谐。
做好意识形态工作, 实现主流政治文化在边疆的社会化。 主流政治文化是一国政权合法性建构最重要的支撑要素。 我国边疆地区交通、通讯、文化等基础设施落后, 加之敌对势力和民族分裂分子猖獗且隐蔽性强的文化渗透,混淆了部分群众的视听,影响到他们的政治判断力和鉴别力。 如果没有强有力的媒介展开行之有效的政治社会化工作, 将有很大的可能出现意识形态空白点。实践证明,在意识形态领域,我们不去占领,必然会被敌对势力所占领。 意识形态工作做不好,或者效果不理想,将对国家的安全、稳定和统一造成灾难性的后果。主流政治文化在边疆的社会化,具有特殊性、艰巨性和长期性特点,需要持之以恒地推进边疆文化长廊、 广播电视村村通、边疆农村放映工程等文化工程建设,不留宣传死角、不留敌对分子文化渗透的空地。还要正确处理好宣传灌输工作与边疆治理绩效两者的互补互促性关系,前者是后者的巩固与内化,后者是前者的物质支撑,实现绩效和宣传“两驾马车”的并驾齐驱。
重视公民道德建设,培植边疆社会资本。软治理以“社会人”为理论基点,特别注重个人的责任意识、集体意识、大局意识和道德自律等的培植。社会资本是社会的信用资源, 是决定社会运行成本高低的基本要素。换句话说,边疆社会资本是边疆各民族以及各民族成员个人的普通自律行为所产生的具有高附加值的副产品。边疆问题纷繁复杂,既有宏观层面的发展与安全问题, 也有微观层面的现代化与民族传统的心理冲突。 因利益与文化多元化而导致传统边疆社会的解构, 边疆群众心理层面上的无所适从必然产生行为上的失范,从而增加边疆治理成本。政府应从渐进式培育边疆社会的公民意识、 表彰民族团结进步事业中的先进事迹并树立典型模范、 建立利益与文化冲突疏通机制入手, 增强公民的道德自律性,累积边疆社会资本。
二、陆地边疆的硬治理
1、边疆硬治理内涵及价值取向
我国陆地边疆始终面临三大问题的困扰, 一是发展问题,二是民族问题,三是国家安全问题。 对发展问题的治理,只靠国家和发达地区的帮助、援助、照顾等软治理方式, 仅仅能为陆地边疆的发展提供一些有利的条件, 而不能从根本上解决越来越突出的发展问题,也就是外部“输血式”的治理,永远不能代替自我“造血式”的治理。 增强陆地边疆自我发展的潜力和能力才是陆地边疆治理的硬道理。 首先要培育有市场竞争力的产业体系, 这是治理边疆发展问题的经济基础; 其次要有完整的高素质的人才队伍,这是治理边疆发展问题的人才保障;再次要建立较高水平的公共服务体系, 这是治理边疆发展问题的社会条件。
对于民族问题的治理,只强调平等、团结、互助等软治理原则和政策的贯彻实施显然是不够的,轻者遇到地方民族主义势力、邪教势力的挑战,重者遇到民族分裂主义、宗教极端主义、各种形式的恐怖主义等的挑战时, 这些软治理方式肯定会出现一定程度的失灵,甚至是完全失灵。 此时,以强调法治的严肃性、明确性、约束性、强制性就不可避免。也就是硬治理方式应该是治理边疆民族宗教问题必不可少的途径。
对于国家安全的治理方面, 使用软治理方式来强化边疆各族群众对国家的认同, 对政权的认同当然重要, 但另一方面必须看到我国陆地边疆始终是国家应对西方敌对势力围堵、渗透、颠覆、分裂的前沿阵地, 对于在境外和境内从事危害国家安全活动的敌对势力来说,软治理方式显然是软弱而无能的,也是打着“普世价值”瞒天过海的西方敌对势力所乐见的。此时,专政的力量、法治的力量显得必不可少,也就是硬治理的手段和方式必然成为一种治理途径的选择。
从以上分析可见, 所谓陆地边疆的硬治理就是国家政权系统, 采取有效措施在经济上增强陆地边疆地区的发展能力和发展水平, 在社会政治领域明确各种社会主体的权利义务关系, 严肃国家法律法规的贯彻实施, 有效打击各种危害国家安全和破坏政治稳定的犯罪行为的治理过程。
硬治理是相对于软治理而言的另一种边疆治理模式, 如果软治理呈现标准的可调性、 方式的灵活性、手段的柔韧性、效果的长期性等特点,那么硬治理则体现出标准的明确性、方式的原则性、手段的强制性、效果的即刻性。陆地边疆的硬治理它有三个方面的价值取向:
边疆硬治理首先特别强调经济发展。 边疆地区具有很强的经济发展能力, 也有较高的经济发展水平,才能吸引更多企业、更多人才加入到开发边疆、建设边疆的行列,边疆也才能够留住足够多的人口。相反,经济发展没潜力、经济发展水平一直处于低水平,必然导致边疆人口逐渐流失。没有足够人口镇守的边疆,谈不上边防巩固,也谈不上各民族间的频繁交流和高度交融。
边疆硬治理崇尚法治。 政治学理论和实践已经反反复复证明了法治是治理国家最具公平性、 正义性的工具和方式。 国家法律明确地规定了各社会主体间平等的权利义务关系, 涉及边疆治理的相关法律也同样如此。边疆硬治理崇尚法治,首先就要求法律面前人人平等,不管你是何种民族、不管你信不信仰宗教,不管你信仰何种宗教,都受到法律的平等保护,没有例外。 同时,要求各社会主体在享有法律赋予的权利的同时, 必须依照法律规定履行相应的责任和义务,不允许存在权利与义务失衡的普遍现象;其次强调严格依法办事。 绝不允许有超越于法律之上的特权及其行为, 更不允许有超越法律之上的所谓“潜规则”,一切权力行为都必须能够找到法律的依据, 否则都应视为违法, 都应受到严厉的责任追究。
边疆硬治理强调维护国家安全和政治稳定的至上性。陆地边疆是西方敌对势力,国内“三股势力”制造事端的重点地区,所以维护国家安全、维护政治稳定成为边疆治理最重要、最紧迫的任务之一。 为此,边疆硬治理强调要坚决使用国家专政的力量打击一切危害国家安全、破坏政治稳定的犯罪行为。
总之边疆硬治理的核心在于运用国家政权及其法治的强制性、约束性和规范性,保证国家安全、经济发展和边疆稳定。
2、边疆硬治理的范畴
边疆硬治理照样有其适用的特定边疆问题,即边疆硬治理的范畴, 主要包括: 边疆的产业发展问题、国家安全问题、非传统安全问题等。
边疆产业发展问题是我国陆地边疆硬治理的核心范畴。 边疆的产业发展是实现边疆全面发展的根本推动力。 前面我们探讨过以软治理方式来解决边疆发展问题, 其实现方式是国家政权系统通过主动调配外部资源输入边疆地区, 来夯实边疆地区的发展基础, 但软治理的过度使用会造成边疆地区的惰性和依赖性滋长, 不利于我国边疆地区从根本上解决全面发展问题。 解决边疆发展问题采用软治理方式是重要且必要的,但过去多年的经验证明,它只能起维系边疆社会正常运行的作用, 而对增强边疆经济自我发展实力作用有限。 在经济上没有自我发展的强大能力, 就谈不上从根本上解决边疆的全面发展问题。 经济学常识告诉我们, 培育和发展特色产业、优势产业、支柱产业,是支撑一个地区全面发展的前提和基础。 对于我国陆地边疆同样如此,所以,我们提出陆地边疆的硬治理方式之一, 就是通过国家的宏观规划, 以市场机制作为配置资源的基础性手段,培育和发展边疆特色产业、优势产业和支柱产业,增强边疆经济的自我发展能力和发展水平,为全面解决边疆的发展问题奠定基础。
边疆的国家安全是整个国家安全体系中最为脆弱的环节,是国内外敌对势力重点着力的地方。在当今世界并不安宁, 我国面临的外部挑战从所未有,“我国面临的生存安全问题和发展安全问题、传统安全威胁和非传统安全威胁相互交织①”。 在我国的边疆地区,由于发展水平的落后、民族构成的多样、地缘政治的复杂,自然成为国外敌对势力推行“西化”和“分化”战略的前哨和重点区域,也成为国内 “三股势力”寻衅滋事的主要地方。边境线管理是边疆国家安全的第一道防线, 我国陆地边境线绵延2.2万公里,存在两大明显特征:一是边境线两侧山高谷深、山体相连、羊肠小道纵横交错,出入境通道隐蔽性极强,管理难度很大;二是边境线两侧多数居住着同一跨界民族,语言相通、民族风俗习惯相近,历史上具有割不断的天然联系, 极易成为国内外敌对势力实施渗透、颠覆、破坏的切入点。治理须从源头起,边境线上的一点细微管理漏洞都易诱发影响边疆安全稳定的深层次、新形式因素的不断滋生。譬如敌对势力的地下文化渗透与地下非法传教活动, 蛊惑了大批边疆各族群众,为边疆政治安全问题埋下了隐患。
非传统安全问题泛指直接影响边疆各族人民生活安定与生存质量的非法因素,包括走私毒品、艾滋问题、跨境犯罪、非法跨国婚姻等等,如今已成为边疆硬治理的重要任务。非传统安全问题具有现代性、形式多样性、隐蔽性和深层次的破坏性等特点,如艾滋问题, 对个人而言是致命的身心摧残及做人幸福感的彻底丧失, 随之而来是产生人性的裂变进而对社会的报复,导致家庭的破裂、社会负荷的增加,最终阻碍社会和民族的进步。 非法跨国婚姻在边境一线已经成为一种较普遍的现象, 其中隐藏下来的社会问题,甚至是政治问题,像一颗深水炸弹,可能在未来的某一个时段,会引爆社会和政治危机。
3、边疆硬治理的基本要求
边疆硬治理模式以国家政权强制力作为后盾,强调法律、制度与权力的直接运用,为经济发展提供必要动力和营造良好环境, 同时强力保障法制的实施和社会的秩序。
强调权利与责任的对等。 边疆硬治理要求边疆地区的各种社会主体在享有法定权利的同时, 必须相应地履行对等的责任和义务。 不管是作为个体的公民和作为群体的民族, 还是作为组织机构的政府机关等都必须如此。 譬如我国陆地边疆民族自治地方数量较多, 作为民族区域自治机关在依法享有宪法和法律规定的自治权的同时, 必须同时自觉履行维护国家团结统一的责任, 自觉履行贯彻执行国家法律的责任。 长期以来在边疆社会存在一些不良的现象,个别地方、个别组织、个别群体,以边疆特殊性为借口,一味地强调权利的享有,却忽视责任和义务的履行,造成边疆社会一些特殊问题的滋生,影响了国家法制的尊严和权威。 这些现象须借助硬治理方式来解决。
强调法律法规的建立健全和严格执行。 边疆硬治理要求建立在完善的法律和法规之上, 尽可能使各种公共治理行为都有法可依。为此,不管是国家立法机关和行政立法机关, 还是边疆地区有相应立法权的机关,必须针对边疆问题的特殊性,完善边疆治理的法律法规,并建立严格的监督体系,保障边疆治理的法律法规得以严格执行和实施。
以法律规制作为实现治理目标的主要工具。 法律规制以其强制性、惩戒性、约束性、公平性和可预测性为特征,是实施边疆治理最有效的工具。对边疆问题的治理,都应纳入法律规制的轨道,一是中央政府及边疆地区的各级政府, 要善于以边疆重大公共问题为切入点来建构边疆议题, 并围绕边疆议题要做好立法工作,完善边疆治理的法律法规,始终是实现边疆善治的基础;二是完善监管机制,保障所制定的法律法规得以严格执行,提高边疆治理效能。
以行政规制作为法律规制的必要补充。 边疆治理中的法律规制有优点,譬如其公正性、稳定性、规范性、可预期性等十分明显,但它也存在缺点,一是在偶发性事务领域其可能没有具体规定; 二是在较为微观的领域其可能会失灵; 三是其复杂的实施程序会造成时间成本较高。这时,行政规制就成为弥补法律规制缺陷的最佳方式。 行政规制是行政权力以某种政治价值为标准的直接使用, 它具有灵活、便捷、快速的优点。 当然其也有缺点,就是实施的随意性相对较大, 需要实施者有良好的道德和良知来自律。
三、实现陆地边疆软治理与硬治理的有机结合
自秦统一中国建立王朝国家起, 中国历朝历代就开始了边疆治理的实践和探索,我们熟知“治中夷边”“、怀柔羁縻”“、驻军屯垦”、“移民实边”、“平叛安抚”“、改土归流”等治边政策都留下了很多值得研究和借鉴的智慧。新中国成立以来,党和政府更是根据当时的世情和国情, 开辟了以处理民族问题为核心的边疆治理道路, 初步解决了建国初期边疆社会的各种纷乱和复杂矛盾,实现了人心稳定、民族和睦、经济发展、社会进步和国防安全。 尽管在文革期间,极左的治理思想使边疆治理经历了一些曲折, 但总体上仍然保持了边疆的稳定和发展。
在新的历史时期, 由于国际和国内环境发生了深刻变化,霸权主义、强权政治在大行其道的同时,极端民族主义、 宗教教旨主义、 恐怖主义等开始兴起,使我国边疆地区面临的问题急剧复杂化,改革开放之前边疆问题的核心就是民族问题, 只要处理好民族问题,其他问题就迎刃而解,而在当前的边疆地区,除了民族问题外,边疆发展较内地缓慢问题、国家安全问题、非传统安全问题等等层出不穷。在国际形势发生深刻变化的条件下, 在国内改革开放政策全方位推进的环境下, 边疆治理面临前所未有的挑战。 固守一种边疆治理模式显然不能适应新时期边疆治理的要求, 所以必须总结和梳理以往的边疆治理的经验和教训,根据新形势、新情况、新问题的要求, 积极创新治理模式, 才能保证边疆治理的有效性。
根据过去边疆治理实践, 我们梳理和归纳出边疆治理至少存在两种模式, 即前述的软治理模式和硬治理模式。 客观地说,两种治理模式各有优缺点,强调或者偏重其中一种都会带来治理上的偏差和治理效能的降低。软治理模式的优点是通过照顾、倾斜和优惠政策的推行,在物质上帮助了边疆地区,在心理情感上秉承了关心、爱护和尊重的精神,有利于边疆各族群众建立对国家、对政权、对政党的认同;这种治理模式的缺点有三方面, 一是过多的给予政策,容易滋生边疆地区的惰性和“等、靠、要”思想,从而造成自我变革和发展能力下降;二是过多的“温情”政策,容易滋生边疆地区权利意识膨胀,甚至特权意识浓重,而义务和责任意识淡化,从而造成某些社会主体产生出诸多不讲法纪,不讲原则的行为;三是软治理在实施中容易表现出“强者”对“弱者”的照顾和帮助,处于弱者的一方如果以“施舍我们”、“可伶我们”的心态来看待这种照顾和帮助,则很容易使自尊心受到伤害, 此时软治理模式容易起到加深隔阂的负效应。
边疆硬治理模式的优点在于: 有利于增强边疆地区自我发展的能力, 从而大大提高边疆治理的效能;有利于边疆地区严格依法办事,提高边疆治理的法治化水平;有利于严厉打击各种犯罪行为,强力维护边疆的安全、秩序和稳定。当然硬治理也存在诸多缺点:一是由于强调法律法规贯彻实施的严肃性、严厉性, 容易造成治理行为灵活性的下降和情感含量的下降。我国边疆地区由于长期的封闭,造成仍然遗存着“重情感胜于法纪”的文化传统,过度强调法制的治理容易造成各种社会主体的抵触,甚至是抵制,会降低治理效果;二是过度使用边疆硬治理模式,容易造成边疆治理政策和治理行为“刚性”过强,而“柔性” 不足, 从而造成边疆治理主客体之间关系的紧张;三是过度使用边疆硬治理模式,容易忽视边疆地区的特殊性和少数民族的特殊性, 治理中的教条主义滋生“,一刀切”治理方式泛滥,这样会极大地影响边疆治理的效果。
既然陆地边疆治理中的软治理和硬治理各有优劣, 那么理想的边疆治理就是把软治理与硬治理有机结合起来,使它们能够扬长避短,在分工协作中发挥最大的治理效能。
首先,建构“中央政府主导、边疆地方政府具体负责、社会整体协同、公众积极参与”的边疆治理体系, 为边疆软治理与硬治理的有机联动提供多元治理的体制机制。 实现边疆软治理与硬治理的有机统一“,最重要的是要形成一个区域主义取向的边疆治理战略,构建一个由中央政府、边疆地方政府、边疆社会组成的治理主体结构”[4]。 中央政府为边疆软治理提供充足的财政支持和宏观上的战略规划, 发挥集中动员优势, 整合各类资源帮助边疆经济社会的可持续发展, 中央政府以强大的国家政权力量为后盾,履行以控制和防卫为特征的政治统治职能;边疆地方政府主动地承担边疆治理责任, 具体组织实施国家的边疆治理政策, 自觉增强应对复杂局面的治理能力,全面履行对边疆社会公共事务的管理职能;有序地培育社会民间组织力量, 整合边疆社会自身蕴藏的治理资源, 将闲散在边疆社会中的治理资源有机整合进治理体系中; 边疆各族群众是边疆社会的主人,要积极推进边疆社会主义民主政治建设,扩大有序政治参与, 把更多的群众组织动员到参与边疆治理的洪流中。 只有建立起政府、社会、公众之间各司其职、各尽其能、互补互促的整体推进式的三维结构, 边疆软治理与硬治理有机统一的目标才会落到实处。
其次, 实现边疆软治理和硬治理的有机统一要特别注意避免陷入两个误区,防止走入两个极端。两个误区,是指“唯软治理论”和“唯硬治理论”,前者认为只要全力投入各类资源支持和帮助边疆地区搞好经济建设, 边疆的安定团结与和谐稳定局面就能一劳永逸地解决;后者迷信权力和规章制度的万能性,迷信监督控制的作用。 以上两种错误认识对当代边疆治理都有消极作用,正确的做法是权利(国家的特殊优惠照顾)与义务(法律规定的相应责任义务)的合理匹配,让边疆各族群众在充分享受权利的同时,能够自觉承担国家法律要求的责任和义务。
再次,实现边疆软治理和硬治理的有机统一,要重视两者之间的治理边界。除了在某些领域,如边疆政治认同建设与打击“三股势力”,软治理与硬治理的边界十分清晰之外, 多数边疆问题交织着软治理与硬治理的因素, 差别在于特定阶段与条件下主要是适用那一种治理模式。象边疆民族宗教问题,当体现出人民内部矛盾的一面时,应该以疏通、化解、教育的软治理办法为主;当体现出敌我矛盾的一面时,多采取规制、惩戒、打击的硬治理方式。 许多边疆问题与民族宗教问题一样具有两面性, 在特定的条件与阶段下会相互转化。 最初属于软治理范畴的边疆问题在特定的环境条件发生改变时, 可以辅之以硬治理方式; 原初属于硬治理范畴的边疆问题在特定的环境条件发生改变时,也可以辅之以软治理方式。实现边疆软治理和硬治理的有机统一, 关键是处理好两者的相互转化关系。
最后,实现边疆软治理和硬治理的有机统一,要厘清两者的相互关系。 任何治理方式都有其走向僵化的倾向,当软治理方式运用十分成功时,容易被过度开发和利用,甚至走向教条而呈现僵化趋势,此时人们容易忽视或轻视硬治理方式的使用; 而硬治理方式运用很有效时, 人们又会迷信之而忽视软治理方式作用。 其实,软治理与硬治理之间是相辅相成、相互促进的关系, 各有优点, 又相互弥补彼此的不足, 软治理成果的巩固离不开硬治理提供的力量支撑与制度保障, 硬治理的持久效应依赖于软治理在心理层面上提供的合法性基础。 如果根据软治理与硬治理间的强弱对应关系, 把边疆治理模式分成四类:“强软治理、弱硬治理”、“弱软治理、强硬治理”、“弱软治理、弱硬治理”、 “强软治理、强硬治理”,前三种模式要么厚此薄彼,要么“软”“硬”两手都弱,显然不是边疆治理的最佳选择,唯有“均势有力、双箭齐放”的“强软治理、强硬治理”模式才是中国边疆治理的现实诉求和未来选择。
