摘 要：依法治国方略的发展过程是中国特色社会主义法治建设事业不断推进和国家治理理念不断现代化的过程。基于法治的历史发展脉络回顾近代中国引进法治之艰难，反思依法治国与西方法治之区别，重点梳理新中国成立以来依法治国的发展进程，从而对于依法治国作为治国方略进行追本溯源地探讨，对于法治的价值、内涵、历史沿革问题进行综述与分析。
关键词：依法治国;法治;法治体系;以德治国
中图分类号：D92 文献标识码：A
党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出了建设中国特色社会主义法治体系和法治国家的总目标。依法治国的方略自十五大正式提出至今在中国已推行十余年，在此期间，中国的法治建设高速推进，法律精神渐入人心，法治理念日益完善，法律意识持续增强。“法治”二字从遥远而冰冷的法律条文中走出来，走进人们心中，渐成一种需要，变为一种习惯，进而又升华为一种价值乃至一种信仰。英国社会学家卡尔・波普尔说过“人们普遍相信，对待政治学真正科学的或哲学的态度和对一般意义上的社会生活更深刻的理解，必须建立在对历史的沉思和阐释之上”。当我们将视野扩展到整个历史领域，从广阔而深厚的历史语境去理解和把握法治，则更能理解法治二字在中国的困难与成就。
一、从法治到依法治国
（一）追本溯源――西方法治的内涵
（二）曲折历程――近代以来中国引进法治的艰辛之旅
中国近代法治观念并不是国人在继承中国古代法学之基础上诞生的，而是在移植西方法治精神的经验和成果上构筑起来的。20世纪初，伴随着西学东渐的时代浪潮，寄寓着变法救亡的时代命题，承续着改造中国的历史使命，“法治”这一舶来品开始成为当时先进知识分子的自觉追求。变成法，改旧制，“法治”自近代中国的引进伊始就面临着变法图存的沉重使命，虽为变法，但中国近代之衰颓黑暗岂是“法律”之变可以一力行之？时代呼吁的是一个全面的旧秩序破坏和新秩序重建，变革官制、移风易俗、更新教育、富国强兵这些急迫而庞大的重建任务被一股脑地整合于“变法”中，孙中山认为法律被当作一种“建国方略”，而不是“治国方略”。法律所扮演的角色成为对旧秩序旧制度进行解构与摧毁，全面推进社会新秩序重建的手段[7]。作为新生事物的“法治观念”伴随着欧风美雨进入东方古国的进程中，始终离不开中国近代化的历史语境，而其中的艰难与曲折，当我们回顾20世纪中国的法治或法律实践的艰辛历程，审视这一具体时空和情境下“法治”的印记，不禁感慨一代代中国人寻求法治道路的困惑与迷茫;当历史拉开了距离使我们更有可能从容地回顾这一历史进程中的中国法治时，我们也不禁唏嘘于“法治”在中国引进的困境与成就。
但是，“法治”二字绝不是镌刻在法律规范与文字罗列之上的简单符号，也绝不局限于某种制度或秩序，法治的构建与实现更是一场浩大而精巧的工程，有灵魂，有信念，有传统，更有追求与理想，它蕴含着正义的要求，贮藏着信仰的能量。然而，回顾中国近代引入法律观念与制度的艰难历程，我们不可否认近代中国的法制变迁是“西学东渐”的产物，是随着“西学”的深入传播，中国在变法图存的艰难时境中逐步走上了法制近代化之路，新的观念与秩序形成的过程，也正是法制传统被割裂抛却的过程。面对法治精神的断层与重生，面对本土法治资源作为源头活水的匮乏与困惑，面对法治横向移植的诸多排斥，我们正是在此番困境中果决而勇敢地走上了中国法治建设的开拓之路。
（三）柳暗花明――十一届三中全会的召开
二、辉煌序幕――
依法治国方略的由来与发展
1997年9月，“依法治国”作为治国基本方略在党的十五大报告中正式提出。这既是国家法治建设路线的延续，又是国家治理方式的重大转变，
依法治国的提出使我国开始进入了法治进程由静态法治体系构建到动态法治体系建设的全新阶段。
（一）依法治国的内涵
党的十五大正式将依法治国确立为党领导人民治理国家的基本方略，明确提出了建设社会主义法治国家的战略目标。十五大报告指出，“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变”。这段论述在我们党的历史上第一次全面、系统地概括了依法治国的基本内涵。就“依法治国”的字面意思而言，就是按照法律来治理国家，
从学理上分析则另有深意与层次。“依法治国”是一个包含着丰富内容的完整概念体系。就内涵简明而言，依法治国就是依照宪法和法律来治理国家，管理社会事务。第一，依法治国的主体是广大的人民群众，突出人民群众的法治主体地位。我国宪法第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”人民是治理国家的主人翁，是依法治国的主体，这是人民主权原则的集中体现，与我国的社会主义性质高度一致。要坚持人民在依法治国中的主体地位，就必须以坚持党的领导为政治保证。中国共产党是带领人民进行依法治国和建设社会主义法治国家的领导核心，这是社会主义法治与资本主义法治的根本区别[13]。第二，依法治国的客体是国家事务、经济文化事务和社会事务等。依法治国作为治国理政的方略，其治理内容涵盖着国家政治文化社会生活的方方面面，是一个完整而庞大的内容体系，需要发挥法治在管理国家纷繁复杂的各项事务中的作用，实现法治在国家经济、政治、文化各个领域中的功能。第三，依法治国强调法律的至上性。我国宪法第五条明确规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”宪法和法律作为依法治国的依据是一切国家机关和个人活动的准绳，依法治国否定权大于法、法外之权等现象。第四，依法治国是推进社会主义民主政治建设的保障。依法治国作为治国方略，始终以社会主义民主为目标，以法治之力为广大人民的根本利益服务，以法治建设推进社会主义民主的制度化、法律化。
（二）依法治国的意义
十五大报告指出：“依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，是发展社会主义市场经济的客观需要，是社会文明进步的重要标志，是国家长治久安的重要保障。”
第一，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。发展社会主义民主政治，建设高度民主文明的社会主义国家，是中国共产党带领人民所进行的矢志不移的奋斗目标与远大事业。社会主义民主的发扬与建设，其优越性的展现与落实，都要依靠法治的推进来保障。同时，实行依法治国有利于进一步改善和加强党的领导。通过依法治国，才能不断健全社会主义法制，进一步体现人民当家做主的地位，保证国家的各项制度、政策、方针能够符合并体现全体人民的共同意志和根本利益[14]。第二，依法治国是发展社会主义市场经济的客观需要。市场经济以利益主体多元化、产权归属明晰化、契约精神平等性、运行机制规律性等要求为特点。本质上，市场经济具有法治属性与要求，而唯有法治的逻辑与功能才能够满足市场经济的客观规律。法治以法律手段来维系和调整市场经济秩序，既是其制度保障，又是其必然需要。法治保护正当的财产及权利，又约束对利润的无度追求，既保障市场机制下的生机与活力，又抑制市场规律下的消极因素。法律手段的科学化与法律制度的完备化是市场经济正常运转和健康发展的制度保障。第三，依法治国是社会文明进步的重要标志。“法”从字源上看，在中国古代，象征着明断是非曲直的独角兽。在西方，法则被幻化为手持宝剑与天平的正义女神，人类追求公平正义的脚步从未停歇，法治文明的进程也不应滞后。法治文明建设属于制度文明的范畴，是现代文明的重要组成部分。法治现代化是社会文明的重要标志，法治精神赋予一个现代化的社会以制度保障，法律由无到有、渐次完善、不断成长的历程史，也是整个人类文明由低级状态向高级状态发展的一个缩影。第四，依法治国是国家长治久安的重要保证。依法治国为党和国家的长治久安提供了政治和法律制度保障，唯有实行依法治国，才能保证国家的长治久安，而唯有法治精神的闪耀和法律制度的完备才是国家长治久安的坚强后盾。我们曾经偏离过法治的道路，更是尝过个中苦涩，而在历史反思中，也更加清楚唯有以法治为经国之器，方能实现国家之长治久安与兴旺发达。
（三）依法治国与西方法治的比较
依法治国与西方法治是有根本区别的。一个国家法治体系的成长与发展植根于其政治制度、社会经济发展水平、历史文化传统和社会价值观中，国情不同，则法治内涵与体系不同。
第一，法治体系的形成与国家的政治制度相一致。我国的政治制度主要是指中国特色社会主义政治制度，坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一，坚持人民代表大会制度的根本政治制度。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度等基本政治制度。中国的法治体系是中国特色社会主义法治体系，这是我国与西方资本主义制度下的法治体系之本质不同。
第二，西方法治体系的生长与发展是经历了漫长的历史发展过程而逐渐形成的一整套内含着丰富法治精神信仰与完整法律规则的系统。我们不否认西方法治体系在其社会运转中巨大的社会控制功能与积极作用，但我们也应该看到，追仿移植与全盘照搬西方法治体系往往遭遇失败。清末以降，中国在从西方政治制度和法律体系大规模移植的基础上开始了近代法治化的征程。法律移植迅速弥补了中国近代法律制度上的空缺，在制度层面上改变了中国法律落后与保守的尴尬局面，也为向民众传播新的法律观念提供了文本依据。从这个意义上说，法律移植对于中国法治近代化发挥了不断推进的作用。但是，法律移植对于法治近代化的贡献是有一定限度的，法律制度的生长，与其扎根的土壤息息相关，这些与当时社会发展状况和环境并不配套的先进制度并没有带来社会的改革和进步，移植自西方的法治理念和法律制度在中国落地，却难以生根，在传统社会与现代法治的碰撞中，法律在全国的实施推行面临着水土不服和民众抵触的困境。可见，设计和发展国家政治法律制度，既无法忽略长期形成的历史传承，又要把握走过的发展道路;既要着眼于现实要求和现实问题，又要汲取充沛的本土资源与历史养分。 第三，中国有自己独特的民族文化传统和社会秩序理念，形成了独特的国家政治体制和社会调整模式，特别是中国以儒学思想为核心的古代文明，更是千年传承未曾断绝。这些具有民族性和文化性的法治资源值得我们珍视和发掘，倘若我们盲目移植或全盘西化，其结果很可能就是理想与现实的强烈冲突[15]（p.150）。抚今追昔，我国现代的法治观念及法治体系的建设，除不断追求全球先进法治理念与技术的进步外，更需要在中国传统文化的深厚土壤中实现融合成长，才能结出本民族法治文化的累累硕果。事实证明，依法治国要适应中国具体国情，要面向中国实际问题的解决，要坚持走中国特色社会主义法治道路[16]。在这个过程中，我们要植根于中国文化，总结自身法治经验，满足改革与经济发展的需要，使中国特色社会主义法治体系建设立足于中国实际，彰显自身特色，而十六大提出的依法治国与以德治国相结合的治国方略正是我国法治建设自我调适与成长的一个典范。
三、 依法治国与以德治国
（一）以德治国的提出
“灾巍痹谖夜是一个古老而又年轻的主题，“为政以德”在传统政治文化中沉积为最重要和最具特色的中国政治文化传统，这一传统始终发挥着以下两方面的作用：一方面告诫统治者要加强对民众的道德教化，“不教而杀谓之虐”;另一方面提醒为政者必须加强自身的道德修养，所谓“子帅以正，孰敢不正”。同时，这一政治文化传统还沉淀出德才兼备的人才理念。
江泽民在2001年1月的全国宣传部长会议上首次指出了以德治国的概念：“我们在建设有中国特色社会主义、发展社会主义市场经济的过程中，要坚持不懈地加强社会主义法制建设，依法治国，同时也要坚持不懈地加强社会主义道德建设，以德治国。”十六大将以德治国与依法治国之关系概括为“依法治国和以德治国相辅相成”。党的十六届六中全会重申这一主题，法德并举的治国理念成为继依法治国后提出的又一重要的治国方略和重大理论创新。就概念而言，法治是我们最基本的治国理路，是其他治国方略的前提和基础，“以德治国”就是指在“依法治国”的前提下，以马克思主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以为人民服务为核心，以集体主义为原则，以“五爱”为基本要求，以“三德”建设为落脚点，特别是以诚信建设为着力点，建立与社会主义市场经济发展相适应的社会主义道德规范体系，将道德建设提升至治国方略的高度，使其成为全体公民普遍认同和自觉遵守的行为规范。“以德治国”的概念与内涵根植于传统政治资源与智慧，又超越了传统德治观念，具有全新的现代内涵。
（二）依法治国与以德治国相结合的意义与价值
第一，“以德治国”是“依法治国”的精神保障。“法治”是一种刚性的手段，依靠国家强制力的贯彻实施;“德治”是一种柔性的方法，依靠内心的支持与认同来维持。法治强调规则的确定性与普遍性，道德关注个体性的正义与公平;法治重在行为之规范与调整，使人们行为守法，道德则意在对人类心灵与价值的重塑，使人们内心尊法。概言之，道德劝善，法律惩恶，二者在联合并用中得以扬长避短。
第二，“以德治国”是对人类历史上治国经验的选择性借鉴，也是对我国优秀政治文化传统的继承性发展。“法治”和“德治”是治国的两个不可偏废的举措。在资本主义社会，“以德治国”成为社会之空乏无力的梦呓。法治与道德之间的巨大张力使得法治在实现公平正义、消解贫富差距、抵抗冲突与掠夺等社会问题方面的价值开始动摇。法律如果仅仅作为科学主义和理性主义之形式外衣，抑或浩繁复杂的规则体系之制度外壳，必然带来人们对现代法治价值的质疑;道德与法律的失衡导致民众对法律活动的消极与冷漠，在法律渗透和干预一切的情况下，世俗道德在法律的压倒性统治下作用日渐淡化，逐渐被宗教道德所取代，宗教在人们的心灵净化与美好愿景中起着虚幻的调整功能。
第三，德法并举是人类文明发展的历史趋势。德法并举是不同社会形态的共同理想和治国经验，正是由于法与道德各有其所长与所短，因此，治国理政之中只有德法并行不悖才能更好地实现国家之稳定。以人为本已经成为当代社会管理与服务的价值追求。法律也已不再是以冰冷、严苛的传统面貌示人，良法之治不仅追求法律条文的完善，法律技术的先进，更需要注入人文关怀的光辉。法律赋予更多的人文精神和道德温情，是法治进步与完善的表现，也是法治所追求的理想与目标，依法治国与以德治国并举方略的提出和实施正是通向这一理想的必经阶段。
（三）伟大实践――构建和谐社会之中的德法兼治
十六大以后，我党构建了依法治国与以德治国相结合的治国理念，并根据时代的发展，不断推进与创新德法并举的观念。2006年10月，党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）系统地提出了“社会主义和谐社会”的构想，强调构建和谐社会的首要目标在于民主法治之实现：“民主法治，就是社会主义民主得到充分发扬，依法治国基本方略得到切实落实，各方面积极因素得到广泛调动。”作为和谐社会建设的首要内容，民主法治是和谐社会的根本要求与首要目标，建设社会主义法治社会又需要依法治国与以德治国的有机融合，故而德法并举的观念在和谐社会的构建中更见真章。同时，《决定》明确提出了“建设社会主义核心价值体系”的重大命题，明确了社会主义核心价值体系的科学内涵与具体内容，实现了社会主义的德治思想与理论的具体化。
十六届六中全会将德法兼治的模式置于构建社会主义和谐社会的伟大实践之中，重申国家的治理模式之法治与灾蔚募姹福二者如同车之两轮，人之两臂，相辅相成，不可偏废。法律难以自行，道德不能空论。没有共同的理想信念，没有良好的道德基础，法治之推行难以寻求坚实的社会基础;没有法律，道德又难免陷于理想与虚幻之中。总之，单一的社会治理模式很难适应当今复杂变化的社会形势，一个社会是否和谐，一个国家能否实现长治久安，很大程度上需要法治与灾蔚募姹付行。
四、法治新篇――依法治国新的里程碑
从十五大提出依法治国的治国方略到和谐社会建设目标的提出与构建，这十多年来，中国的法治实践取得了举世公认的成就与进步。依法治国方略推行十余年间，法治建设高速推进、法律精神渐入人心、法治理念日益完善，公民法律意识和权利意识持续增强。在人们心中，法治从遥远冰冷的法律条文走入寻常生活，逐渐生长为人们内心的需求与理想，发展成信仰与力量。“法治”理念的不断推进与创新引领我们紧贴时代脉搏不断转换法治话语体系，提升法治实践途径，丰富建设社会主义法治国家的理想模式。但是，法治国家目标的全面实现仍是艰巨的责任，而数十年间的法治摸索与实践表明，如何平衡法治本土化和法治规律化的关系一直伴随中国的法治进程。法治的成长与发展应立足于中国历史文化传统和现实发展需求来寻找探索符合中国实际的中国特色社会主义法治道路，而刚刚过去的十八届四中全会正是在开创这样一条道路。
（一）依法治国的总目标
十八届四中全会提出了“全面推进依法治国”的论断，其中中国特色社会主义“法治体系”包括 “形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，完善的党内法规体系”五大体系，而整个四中全会的《决定》也是围绕这一总目标来展开的。可以说，当前处在全面深化改革的关键时期，国内的社会矛盾凸显、国外的挑战前所未有，很多改革亟须从制度上突破。法治的全面推进不是同某些阻滞法治进程的力量和因素斗争，而是跟几千年根深蒂固的思维模式、传统恶习在战斗。整个法治中国的进程已经表明：简单的拾遗补漏、一两个立法项目的运作或加强，都不能从根本上解决问题，现在已经到了从根本上着手调整制约法治进程的核心的、制度化的问题;而形成“完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系、完善的党内法规体系”这五大目标体系，正是对新形势下法治发展与推进的回应，是对依法治国总目标的具体展开。
（二）依法治国的新提法
十八届四中全会以党的一次全会的形式全面研究和推进依法治国，同时，在促进国家治理体系和治理能力现代化这个框架下谈依法治国，体现出鲜明的制度设计与建设的导向性。具体而言，四中全会报告中提出了诸多概念的创新和理论的突破，可以总结为四个首次。
第一，首次提出了建设中国特色社会主义法治体系。作为新名词出现的“中国特色社会主义法治体系”是由法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系和党内法规体系这五大体系共同构成的完整有机体。中国特色社会主义法治体系，相对于“法律体系”而言，一方面，实现了法治建设由静态模式向动态模式的全面转型，更加突出执法、司法、守法和法律监督等法治环节的过程与作用;另一方面，法治与法律的一字之差是法律体系向法治体系的全面迈进，标志着党治国理政理念的重大飞跃和治国理政方式的重大转型，也是国家治理现代化的重大跨越。第二，首次提出并使用了法治文化概念。法治文化从概念上而言是指“法律的意识形态和与其相适应的社会制度和组织机构”[17]。具体而言，法治文化是基于长期生活与历史积淀根植于一国政治、经济、文化的传统文明和现实环境，逐渐生长形成的法律规范、法律制度、法律组织机构、法律设施，以及人们对法治所持有的思维方式和行为方式，包括法治意识、法治观念、法律价值取向等。十八届四中全会提出法治文化的建设使依法治国不仅关注制度性的法治建设，而且关注观念性的法治完善，关注法律的信仰力量与法治文化的构建。
法治文化的本质特征是人们对法治的内心确认、崇尚、信守，普遍化地实践与实现法治精神，因此，法治文化建设必须以培养法律信仰为核心、以保障公民权利为价值取向、以规制行政权力为重点，从而为依法治国的推进创造良好的文化氛围。法治观是统治阶级依法治理国家、社会的根本看法，是对法治理性精神和文化意识的抽象，是人们对法治的态度、信念亦即对法治价值、法治要素等的认识、评价、反映及要求的泛称，是法治内涵在人们心目中的反映。法治观的核心是法治的实质价值观（指人们关于正义、自由及平等的看法）与法律权威观（指人们对法律的感知和信仰）。换言之，加强法治观的建设是推进依法治国的内驱力。第三，首次提出人民的法治主体地位。十八届四中全会提出“坚持人民主体地位”，在依法治国的目标下恪守以民为本、立法为民的理念。权力来自于人民，权力的行使必须受到法律的制约。以法治的力量保护人民权利的行使，防止权力的异化、失控和滥用，杜绝腐败的滋生与猖獗，实现权力运行的法律框架与制度约束。第四，首次强调国家法律与党内法规的关系问题。十八届四中全会指出“依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党”。党内法规和国家法律在促进党治国能力的升华、领导能力现代化等方面都起着相互协调和至关重要的作用。
中国“依法治国”作为一项正在全面展开和推进的系统工程，是国家治理领域一场前所未有的深刻革命。在“依法治国”方略提出17年之后，党的全会首次以“依法治国”为主题，为未来中国建设法治国家描绘出更加清晰而完整的蓝图。“国无常强，无常弱。奉法者强则国强，奉法者弱则国弱。”唯有法治才能保障我们社会的顺利运行和国家的长治久安，而从宏观战略的角度去审视与畅想法治的重要性，笔者认为从一个更长的历史维度来思考，以法治在中国的历史发展脉络为视角进行梳理，则更加体现出法治建设的成就与不易。而今法治改革措施的接踵而至，法治建设的不断加速，让人们满怀信心地期待一个崭新的法治中国新时期的到来。
注释：
①如维拉莫维茨・耶格在《论雅典国家的壮观》中认为雅典城邦政治是“法治国”。
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