摘要：乡镇基层政权治理结构和治理能力的现代化，是实现国家与乡村社会良性互动的逻辑基点。我国税费制度改革后，基层政权“悬浮”问题凸显，表现为“事权”与“财权”严重失衡下的权责倒挂、基层自治空间被“瘦身”下的治理合法性内卷化、治理资源配置“失调”下乡镇可持续治理动力不足等。协同治理对于推进“悬浮”化乡镇基层政权“着陆”具有重要意义。当前，应通过厘清乡镇政权运作逻辑、健全地方公共财政体系、优化乡村治理结构等协同治理实践来实现“悬浮”化基层政权的“软着陆”。
关键词：乡镇基层政权；“悬浮”；协同治理；价值特性；实现理路
中图分类号：F320
文献标志码：A
文章编号：1002-7408（2015）08-0074-03
21世纪初我国进行的农村税费制度改革，不仅是对以往农业税政策和农业特产税政策的调整，也是我国乡村治理思路和治理结构转型的重要转折点。党的十八届三中全会提出“实现国家治理体系和治理能力的现代化”，基层治理体系是国家整体治理体系的重要组成部分，其现代化程度直接关系着国家整体治理体系现代化建设进程。乡镇基层政权作为国家基层政权的代表，也是推进基层治理体系和治理能力现代化的重要力量，在协同治理实践中实现其由“悬浮”化到“软着陆”具有重要的现实意义。
一、乡镇政权“悬浮”化：基层治理面临的现实困境
所谓基层政权“悬浮”主要是指随着我国税费制度改革的推进，传统上国家以“汲取”或“半汲取”的形式从农民那儿“要钱”“要粮”变为服务上的“跑钱”“借债”，在“乡财县管”的状态下，使得乡镇基层政权以“半瘫痪”的形式履行职能，从而在国家和农民中间形成的一种“真空”状态。[1]基层权力的有效构建和实施是国家意志与地方社会有效对接的需要，而政权的“悬浮”则意味着国家意志和权力在基层有效治理的受阻，乡镇基层政权在既缺乏上级有效治理资源供给又缺乏快速及时回应乡村社会治理需求能力的情况下，治理的合法性和有效性形成内卷化的态势。而创新社会治理体系需要从全方位、多层面上实现治理能力的现代化，基层政权的“悬浮”状态使得权力以一种孱弱的形式运作，对上是“选择性的政策实施”，对下是“非程式化”治理，这种上下之间的两难处境阻碍了治理现代化的进程，主要表现为：
1“事权”与“财权”严重失衡下的权责倒挂。税费改革的初衷之一在于以财权改革推进乡镇政府机构重组和职能再造，“乡财县管”在一定程度确实缓解了乡镇以往坏账、烂账较多的局面，但与此同时，乡镇政府行使职能缺乏足够的财政支持，使得治理资源有效供给与服务型政府构建之间形成了资源“鸿沟”。随着“乡财县管”这项重要的公共财政制度的推进，对乡镇财政的公共转移支付和收支也发生了相应的变化，这种变化实质上是对公共行政权力和社会资源的再分配。在治理能力现代化的进程中，乡镇政府由于缺乏足够的公共财政资源支持进行治理活动可能更多地选择“用足政策”“用活政策”的方式。例如 “以地生财，以财养地”的土地融资模式下地方政府职能更多的放在经营性用地的“招拍挂”上面，土地的出让在很大程度上已成为地方政府政绩彰显的“攫取之手”。根据国家审计署披露的数据，2013年6月底地方政府性债务余额支出投向中，“市政建设”和“交通运输设施建设”合计占到全部债务的5127%。[2]而对于事关民生可持续发展的公共产品有效供给和制度供给则关注较少，特别是在短期政绩观、压力型科层制下，乡镇政府更多以利己偏好进行服务，客观上形成了职能上的倒挂现象。
2基层自治空间被“瘦身”下的治理合法性内卷化。合法性作为政治学的重要概念，是用来衡量政治权力运作规范性与政治文明发展进程的重要理论工具，在宏观上治理合法性包括制度供给和治理有效性两个维度。制度供给合法性主要是指以制度化的力量整合现代化进程中的社会分化，保证经济与社会在发展变迁中基础秩序的存在。而治理有效性是指统治集团实际的行动，即在大多数居民……看政府的基本功能时，政治系统满足这种功能的程度。[3]155“悬浮”中的乡镇基层政权由于治理资源有效供给不足挤压了公共治理空间，由此衍化出了新的问题：一方面由于公共服务能力与公共财政资源呈现正比例关系，在财政资源萎缩的情况下，与民生相关的教育、医疗、卫生等服务质量供给上立即相形见绌，由此引发的政治冷漠弱化了基层治理的合法性；另一方面由于“乡财县管”下的职能“错位”，使得乡镇基层民主建设“搁浅”，一些乡村出现了黑恶势力和家族势力染指公共事务治理的现象，而政府出于“不出大事”的治理逻辑对此以得过且过的姿态处理，不利于法治社会的构建。在面临基层治理活力和制度有效供给两个层面被“瘦身”的情况下，乡镇基层政权合法性的价值基础、有效性基础、制度基础都面临着内卷化的风险。
3治理资源配置“失调”下的乡镇可持续治理动力不足。农村税费制度改革后，虽然乡镇政府的资源支配量有所减少，但是在宏观层面上对乡村资源的输入量并未减少，从学理上来说治理绩效产出方面应该有所增长，可是在实际中出现边际效用递减的情况，这种现象背后说明了治理资源在配置方面存在诸多不合理之处。首先，政府支配资源配置的监督“失调”。在乡镇财权羸弱的情况下，政府绩效更多依靠上级部门的授权地位和决策地位来维持，例如土地融资下的特许经营权转让、惠农政策话语权的选择性利用等。在缺乏有效监管和规制的资源配置运作下，不可避免地出现暗箱化操作衍生的设租、寻租现象；其次，乡镇民间资源配置的规程“失调”。在乡村公共服务有效供给不足的情况下，部分乡村精英和黑恶势力以此为契机，通过与乡镇政府部门的政策优惠博弈寻得资源支配权。例如有些地方的乡村精英和黑恶势力以非民间组织为依托与民争利、非法融资，这不仅扰乱了民间市场经济秩序，而且造成乡村治理资源的耗损；最后，政策资源配置“失调”造成乡镇治理主体活力不足。政治作为以强制力对公共价值的权威性分配形式，在“悬浮”的乡镇治理中更多体现为“利益链带式”的政策主导，即乡镇政府通过“变通”将国家意志与地方实际联系起来，由于利己偏好和短视政绩观的影响，客观上助长了地方政府与地方势力结盟集团的形成，这不仅挤压了公民社会的发展，而且也间接损害了公民个体的权利，制约了政治治理主体主动性的发挥。 二、协同治理对实现“悬浮”化乡镇基层政权“软着陆”具有重要价值
深入推进社会治理机制和治理方式创新，是治理现代化的必然选择，也是乡镇基层政权构建的方向。在协同治理体系内，乡镇治理主体根据治理规则进行深层次的资源共享与合作，并以其内在的实践逻辑为出发点，不仅为公共利益的协同增效提供了坚实保障，更为乡村社会治理创新提供了持久动力。
1协同治理有助于深化乡镇行政体制改革和创新公共治理思路。根据新制度经济学的制度变迁理论，提升社会治理绩效就要提高政府社会治理机构的内部效率与创新公共治理方式。政府社会治理机构的效率提升即通过明确权责范围来进行行政体制内部改革；政府治理方式的创新即通过重新界定政府社会治理的范围来改变政府与社会之间的关系，通过改变政府治理决策方式与提升技术水平来实现从传统社会管理向现代社会治理的转变。针对传统的官僚组织体系下的刚性分割模式造成的权责不清、服务边缘真空、效率低下等问题，协同治理以公共需求有效供给和公共治理价值实践为着力点对乡镇政府机构进行“重构”“重建”“重塑”“重组”“重思”，将政府再造为公共问题导向型下的扁平化协同型政府。在治理方式方面，协同治理下的乡镇政府治理职能除了承担传统的公共职能外，要求进行放权、分权，以一种协作性的网络治理方式进行公共产品的有效供给，政府通过协议方式下的外包及特许经营、监督、奖励等手段，将部分公共设施的供给及管理权限委托给民间组织或个人。
2协同治理有助于激发乡村社会治理活力和提升协同治理合力。一个良序的社会治理体系必须是人――组织――治理环境联成的有机统一生态整体。在良性循环的社会治理体下政府作为“掌舵者”是治理制度的供给者，而其它治理主体通过利益诉求来对社会公共事务产生影响，实现多元互动的治理，这种良性互动的现代化社会治理结构的构建和协同治理合力的激发，有赖于市民社会民主基础的改善及治理主体主观能动性的充分发挥的联动效应。协同治理下多元主体通过沟通交流、协商合作的方式有序地参与社会治理，形成一种相互理解、相互信任的局面，彼此之间以公共治理精神作为指导来推动多元治理局面的形成。各个主体以平等独立的地位在其熟悉的领域发挥其最佳的治理能力，丰富了行政生态环境下治理主体的民主参与形式，有效平衡了政府权力与社会力量。协同治理的实施过程中，公民能够通过合法途径有序、有理、有效地表达自己对价值分配和公共利益的意愿和选择，并通过制度化的平台向政府当局的政策走向施加某种影响。
3协同治理有助于拓宽乡村公民参与治理渠道和推进协商民主多层次制度化发展。盖伊・彼得斯在《政府未来的治理模式》一文中认为没有公众积极参与社会治理，政府很难使其行动合法化，而参与治理的协商合作正是“多数民主”和“共识民主”实现的主要路径。多元主体协同参与社会治理在一定程度上超越了传统的二元对立的单一管理模式，社会组织、公民个人以对政府公信力和执行力的深层次信任与理解为前提进行利益表达，成为一种治理正能量。这种治理正能量不仅丰富了公民参与治理渠道，而且构建了多层次、制度化的参与治理机制。协同治理主体通过公共协商能够培育公民文化以及支持政府政策的执行和保持政治稳定，在冲突发生时通过协商、对话、说服教育能够防范冲突的升级和扩大，从而化解社会矛盾。[4]在参与治理目标的制定到治理目标的实现及后续的治理绩效评估过程中，公民以主人翁的身份更加积极地参与到国家社会事务的治理中来，明确自身的权利和应承担的相应义务。同时，在参与治理的过程中民主协商形式多元化，通过协商、洽谈、辩论、合作等形式实现了根本利益的一致。
三、在协同治理实践中推进“悬浮”化乡镇基层政权“软着陆”
地方乡镇政府作为实施治理现代化战略的重要主体，其政权能否合法有效运作是治理现代化进程能否顺利推进的关键。以协同治理为切入点来破解当前乡镇基层政权“悬浮”的负面影响，促进其在治理空间内依法履行治理职能，对于实现国家治理意志和乡村善治的良性互动具有重要的现实意义。
1厘清乡镇政权运作逻辑，打造协作性网络治理模式。乡镇政权作为国家意志的扩展和渗透，处于国家和乡村社会的交接点，其通过现代化的公共治理规则推进地方公共事务的科学化、民主化、法制化治理。乡镇政权在其行政过程中，一方面制度性权力的运作维度，应以国家法制法规为准则运作，以公共需求为导向来统摄全局，保证权力在宏观层面的阳光化运作；另一方面，基础性权力的运作维度，应以协调乡村社会生活、构建乡村社会生活为出发点，将民事民议、民权民用的原则与地方治理现状相结合，真正做到“用足政策”“用活政策”。在厘清乡镇政权运作逻辑的情况下，应以定权――限权――束权为思路，扎紧权力运作的笼子，通过将非政府组织高水平的公私合作特性与政府部门的“掌舵”能力结合起来，为公民提供无缝隙、全方位的服务。在协作性的网络治理模式下，通过政府、市场、公民社会三维治理框架的构建，乡镇政府成为乡村事务的协调者和监督者、乡村市民社会成为改善基层民主的基础、市场成为乡村治理资源配置的决定性力量，并借助网络连接技术就公共治理难题通过协商互动采取联合行动。
2健全地方公共财政体系，激发乡村社会治理活力。科学合理的公共财政体系可以通过财政收支安排，将各部门和社会力量有机地组织起来，以提供稳定有效的公共服务。乡镇政府公共财政体系的科学化建立应以政府机构改革的精简化、高效化为切入点，通过减少行政性事务支出，增加公共服务领域倾斜比例来推进“省直管县”和“乡财县管”改革的深化。同时，以法律法规来抑制财政支出权力的“越位”，以透明化、程序化的操作来保证收支的“阳光化”，从出发点、操作点、落脚点三个层面来彰显我国财政体制和财政政策的公共性、民主性和法治性原则。在合理的公共财政体系引导下，发挥“乡政村治”新型治理机制的功效，推进基层民主政治建设。通过政府采购、税收优惠、项目扶持等政策倾斜来优化农村民间组织的政策环境，通过督促其建立规章制度、党组织、民主生活会等形式将其纳入规范化的轨道，同时通过例行性检查与非例行性检查结合的方法来保证农村民间组织的法制化、规范化、民主化运作。同时，通过建立和完善乡村民主听证会、民主议事会，改革信访制度等制度拓宽公民民主参与和利益表达渠道，对具体乡村事务坚持按照“民事民议、民权民定”原则处理，激发乡村治理主体的积极性。
3优化乡村治理结构，提升乡村治理资源配置水平。优化乡村治理结构是形成国家意志与乡村社会自治权利良性互动的重要前提。广大民众以制度化的方式参与治理，国家在施政时与民众进行制度化协商与沟通来分配乡村治理资源。 [5]1222首先，培育“一核为主、多元共治”的乡村治理主体。以乡村治理能力为目标，强化乡镇政府在关键性的经济、政治和社会等领域的权责，同时大力推进乡村市民社会中的各类组织和自治力量的成长，为乡村治理注入新的“活力”。其次，完善乡镇治理机制。针对乡镇治理权力中出现的权力“越界”和治理“缺位”问题，应用法治思维和法治方式为指导来规范权力边界、权力范围和权力运作，推进乡村基层政权法治化建设。最后，提高乡村经济的市场化水平，丰富乡村治理资源配置渠道。在政府宏观调控监管的“指挥棒”和市场经济“看不见的手”作用下，优化乡村产业结构布局，积极鼓励农户加入乡镇企业、自助和合股办理家庭农场等生产模式，以规模化、技术化来提升乡村治理资源配置的效率。
参考文献：
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