环境诉讼是指以维护公共环境利益为唯一出发点和目的的诉讼,这类诉讼没有直接的利害对象,故不能适用传统诉讼理论的利益关联原则来确定其适格原告。理论是灰色的,生活之树常青。任何理论的合理性和生命力都深深扎根于社会现实之中,现实需要为理论提供价值源泉。本文主要从维护环境公益的现实需要出发,来探讨环境诉讼的适格原告问题。
一、由政府及其环境行政部门提起环境诉讼是否合理可行
环境是人类的整体利益,正因为这种利益对于国家和民族的整体性,一些国家的宪法才把保护环境规定为政府的义务、责任、职责甚至基本职责,政府也由此有义务和责任来制止环境违法行为,保护环境公益,否则即构成职责不履行。我国《宪法》第26条规定:国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害。《环境保护法》第7条规定:国务院环境保护行政主管部门,对全国环境保护工作实施统一监督管理。县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门,对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门,依照有关法律的规定对环境污染防治实施监督管理。县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门,依照有关法律的规定对资源的保护实施监督管理。该法第16条规定:地方各级人民政府,应当对本辖区的环境质量负责,采取措施改善环境质量。从法律的明文规定来看,政府及其环境行政部门是我国履行环境监督、管理和保护职责的法定机关,其代表环境公益的身份合法性不容置疑。由此许多学者延伸思考,一方面,政府及其环境行政部门履行环境保护职责的手段应该很多,其中少不了最有强制力的手段诉诸司法,否则政府环境行政就会偏软,只有用立法保障政府及其环境行政部门的环境诉权,才能使环境行政真正硬起来另一方面,政府及其环境行政部门拥有较之其他国家机关和个人而言最完备的环境监测设备、环境技术人才等,其在履行环保职责的过程中对环境状况和环境违法行为有充分的了解,由其来提起环境诉讼不但具有可行性,而且可以提高诉讼效率,节省诉讼成本。因此,政府及其环境行政部门应当成为环境诉讼原告的合适人选。美国环保局和州政府就经常提起刑事诉讼来制裁环境犯罪行为:在1989年,美国环保局打赢了71起对公民个人和公司的刑事诉讼,处罚累计达222个月的监禁和大约550万美元的罚金;1990年,美国环保局赢得了95%的诉讼案件,其中对50%的违法者个人判了刑;1992年,美国联邦环保局提起了一个美国有史以来处罚金额最高的环保公益诉讼案例,即对总部设在休斯顿的天然气管道公司判处总计为1570万美元的罚金并胜诉。在我国,2003年塔斯曼海伦案、2007年贵阳市红枫湖、百花湖和阿哈水库两湖一库管理局诉贵州天峰化工公司违法排污案就是我国环境行政机关提起环境诉讼的成功范例。
但是,这种认识是经不起推敲和追问的。其一,政府行政包括许多内容,维护环境公益只是其一,从重要性上讲,计划生育工作一点也不比环境监管逊色,如果把政府环境行政效果不佳归因于其环境行政手段偏软而应被赋予环境公益诉权,那么是否也应赋予政府及其计划生育部门提起计划生育诉讼的权利?答案当然是否定的。其二,美国环保局和州政府提起环境刑事诉讼有相应的立法授权(主要是《污染防治法(PPA)》、《固体废物处置法(RCRA)》等,我国没有这样的立法,相反,2007年国家环保总局、公安部、最高人民检察院联合发布了《关于环境保护行政主管部门移送涉嫌环境犯罪案件的若干规定》,明确规定县级以上环境保护行政主管部门在依法查处环境违法行为过程中,发现涉嫌构成犯罪,依法需要追究刑事责任的,应当依法向公安机关移送,县级以上环境保护行政主管部门在依法查处环境违法行为过程中,认为本部门工作人员触犯《刑法》第9章有关条款规定,涉嫌渎职等职务犯罪,依法需要追究刑事责任的,应当依法向人民检察院移送;发现其他国家机关工作人员涉嫌有关环境保护渎职等职务犯罪线索的,也应当将有关材料移送相应的人民检察院。据此,政府及其环境行政部门不具有提起环境刑事诉讼的权利。并且,我国《刑法》规定构成环境犯罪必须是直接经济损失达30万元,30万元这样的微额犯罪在国外可能就不构成犯罪,因而根本不必要上升至环境诉讼层面。我国《刑法》对环境犯罪入罪数额的规定充分考虑了环境执法与环境司法的衔接,政府及其环境行政部门完全可以通过罚款、责令企业关闭等强制手段实现对环境违法行为的惩治。其三,美国国情与中国不同,美国《污染防治法(PPA)》规定:到1995年,美国环保局必须把对刑事案件的调查从每年70件增加到200件,必须增加3倍的经费,其中包括建立一个国家刑法执行培训机构(NETI),以提高对联邦、州、地方人员的培训,提高刑事法律的执行能力;到1995年环保局的犯罪调查部门将雇用66名犯罪调查员。近年来,美国联邦环保局在地区办公室已经设立了刑事调查部。我国政府及其环境行政部门并无诉讼经验,如果赋予其环境公益诉权,则其必然要追加经费、培训人员、增设相应职能部门等,这在目前的体制下是否行得通、成本又如何是值得商榷的。塔斯曼海轮案等都只是临时的探索,如果作为一项长期制度将提起环境诉讼作为政府及其环境行政部门的一项法定职责,其是否还有利于提高诉讼效率是缺乏成本效益比考证的。
二、检察机关提起环境诉讼的合法性基础及其实践效果
长期以来,检察机关一直是我国法定的刑事公诉机关。刑事公诉案件为何由检察机关提起?有学者认为,在公诉案件中,犯罪行为侵害了被害人(个人、单位)的人身、财产等权利,也是对刑法所保护的社会秩序的破坏,侵犯了社会整体利益。公诉人在代表国家利益的同时,也理所当然地被认为代表了被害人的利益。公诉人与被害人的利益是一致的,二者在根本目的上是相同的,都是追究被告人的刑事责任,恢复被犯罪行为侵害的社会利益。从某种意义上说,公诉人是代表国家代替被害人行使起诉权。按照这样的理解,刑事公诉案件虽有具体的被害人却由与案件并无直接利害关系的检察机关起诉,是因为这类案件损害了社会整体利益,检察机关代表国家利益而获得了公诉人地位。那么,如果有其他行为也对国家和社会利益造成了危害,检察机关是否也可以国家利益代表的身份对之起诉?笔者注意到,我国《宪法》第26条明文指出,环境违法行为属于公害,即是对环境公益的危害。那么,同是侵犯国家和社会公益的行为,同一个代表国家利益的国家机关,检察机关有权对刑事公诉案件提起诉讼,对环境违法行为似乎就没有无权起诉的理由。
事实上,新中国成立初期的一些法律已赋予了检察机关提起民事公益诉讼和行政公益诉讼的权力。如1951年《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》第3条规定:检察机关有权代表国家公益参与有关全国社会和劳动人民利益之重要民事案件及行政诉讼;1954年《人民检察院组织法》第4条规定:地方各级人民检察院对于有关国家和人民利益的重要民事案件有权提起诉讼或者参加诉讼。现行《人民检察院组织法》第4条肯定了这一点。该条规定:人民检察院通过行使检察权保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产,保护公民私人所有的合法财产,保护公民的人身权利、民主权利和其他权利,保卫社会主义现代化建设的顺利进行。检察机关提起民事公益诉讼和行政公益诉讼并有宪法和刑事诉讼法律依据。现行《宪法》第51条规定:中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候,不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。该法第129条规定:中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。《刑事诉讼法》第77条规定:如果是国家财产、集体财产遭受损失的,人民检察院在提起公诉的时候,可以提起附带民事诉讼。环境是国家和社会的整体性利益,作为法律监督者,检察机关在发现环境违法行为侵犯环境公益时对之提起诉讼,首先就是其职责要求。
中国人民大学法学院陈桂明教授呼吁尽快制定相关法律,赋予检察机关以环境公益诉权。他说:1982年制定的《民事诉讼法(试行)》,没有想到还存在公益诉讼的问题;1991年修改时,有人提出将公益诉讼列入法典,但没能引起大家的注意;2007年修订民事诉讼法时仍未将公益诉讼列入相关条款。我国民事诉讼在立法中将公益诉讼排除之外。随着经济的高增长,中国进入了高速发展的时期,缺乏民事检察监督的立法的问题就变得很突出。但学界也有一些人反对检察机关提起环境诉讼,主要理由是:其一,环境诉讼不是检察机关的职能。这样的理由是站不住脚的。试问在目前的法律体系中,提起环境诉讼是哪个机关或部门的法定职能呢?不考虑检察机关丰富的代表国家利益提起公诉的事实,不梳理既有立法和现行立法中支持检察机关提起民事公益诉讼和行政公益诉讼的规定,单单作此否定只能是反对建立环境诉讼制度。其二,检察机关不熟悉环境工作,提起环境诉讼将会影响其刑事侦查、检查监督、追究贪污贿赂犯罪等职能的开展。这个问题的解决办法可以考虑:《关于环境保护行政主管部门移送涉嫌环境犯罪案件的若干规定》第4条规定,环境保护行政主管部门在查处环境违法行为的过程中,应当收集并妥善保存环境违法行为调查报告、环境监测报告或者鉴定结论、现场检查时的音像资料等有关证据资料;对环境违法行为已经作出行政处罚决定的,应当同时移送行政处罚决定书和作出行政处罚决定的证据资料。检察机关可以在环境行政部门的技术和资料的配合下,发挥自己的侦查和公诉经验,把环境诉讼起诉工作做好。应对检察机关在诉讼介入后的程序地位进行恰当的安排,从而形成理想的诉讼格局或程序构架。
目前,法国、德国、美国、日本、俄罗斯等国家都规定检察机关可以代表国家提起环境诉讼。我国检察机关近年来尝试着对有关主体不愿起诉、起诉不力,或受害者众多而无人起诉、无力起诉,从而造成环境公益得不到及时、有效的司法保护的案件提起了多起诉讼。从这些活动的实际效果来看,公众已习惯将环境诉讼起诉权与检察机关的公诉职能结合在一起并对检察机关提起环境诉讼抱有极大的信心,检察机关提起环境诉讼已具备一定的社会基础。
三、环保团体及公民个人提起环境诉讼的限制性思考
在欧洲,环保团体是提起环境诉讼的核心力量,很多国家如英国、瑞典、德国、比利时、法国、意大利、葡萄牙、荷兰等都允许符合一定标准的环保团体提起环境诉讼。我国环保团体提起环境诉讼并无法律依据,也无实践经验。但是,如果发育成熟,环保团体将是一支庞大的由热衷于环境公益事业的人士包括专家学者等组成的维护环境公益的社会力量,环境诉讼原告候选人不能将其排除在外。目前我国环保团体的能力和资源差别很大,民间公益组织能否真正代表公众利益?究竟应赋予其多大权利?这些问题有待继续研究。在这样的情况下,我国可以借鉴一些欧洲国家的做法,采取国家认可的方式,由国家认可少数经过注册,成立已经有一定年限(如至少3年以上),有一定活动范围(跨国环境案件只能由全国性环保组织提起),有一定人员和资源的非营利性、非政府环保组织具有环境诉权,待环保组织普遍发展得更为完善后,再将起诉权放宽。这些限制性条件可以在一定程度上保证提起环境诉讼的环保团体有一定的社会影响和起诉、应诉的资源和能力,并且不受逐利特性和行政力量所左右。
我国现行体制下的环境保护主要靠政府加强环境监管,但一是政府永远不可能拥有足够的执法资源在全国范围内监测每一个污染源,而居住在污染源附近的公民则常常是违法排污行为最经济和最有效的监控者;二是政府环境监管的对象主要是企业,但如果政府怠于环境监管如在有些情况下慑于排污者的政治或经济影响力而缺乏执法的意愿,或者政府自身行为对环境不利且没有强有力的监督审查机制怎么办?现实中像森林计划、高速公路选址计划等政府管理活动对环境资源的影响很大,这些活动如果不当,其本身就会造成严重的环境问题。在这种情况下,只有发动社会公众的力量,由其对环境违法行为提起环境民事公益诉讼和对政府违法环境行政提起环境行政公益诉讼,并由独立的审判机关予以司法审查,才能放心走环保靠政府之路。
目前世界范围内公民环境诉讼实践的形式很多,如德国的团体诉讼、日本的公害诉讼等,但美国公民环境诉讼制度受到了特别关注。美国公民环境诉讼制度赋予公众成员及公益组织权利,由其诉诸法院来查处环境污染者的违法行为以及有关职能部门的环保失职行为。私人检察总长理论是美国公民环境诉讼制度的理论基础。美国最高法院这样阐述:一般情况下,即使原告能够证明第三人所受到的侵害足以构成一个`案件或`争端,原告也只能主张自己的利益,不能把自己的要求建立在他人的权利或利益之上,否则诉讼将无止境,也不符合第三者的利益,但在某些特殊的情况下,法院认为原告有资格主张他人利益特别是公共利益。在出现官吏的违法行为时,为了制止这种违法行为,国会可以授权一个公共官吏,例如检察总长,主张公共利益提起诉讼;国会也可以不授权官吏起诉,而制定法律授权私人或私人团体提起诉讼,制止官吏的违法行为,宪法不禁止国会授权任何人,不论是官吏或非官吏提起这类争端的诉讼,即使这个诉讼的唯一目的是主张公共利益;得到这样授权的人可以说是一个私人检察总长[6](P627-628)。美国1970年《清洁空气法》及此后通过的一些重要环保法律都明确规定任何人可以作为私人检察总长对触犯环保法案者和未能履行职责的环保机构及官员提起诉讼。在美国,尽管一些人担心此类诉讼的数量会非常庞大、法院会不堪滥诉行为的滋扰,但这样的现象并未发生。不仅如此,在许多情况下,公民环境诉讼已成为联合公众与政府共同对抗环境违法行为的有效机制。
推动公民诉讼正在逐步演变成为当代环境立法与司法的一个重要趋势。按照英国法的规定,只有法务长官能够代表公众提起诉讼以倡导公众权利,但是,如果一个公共性不正当行为能够引起司法长官的注意而他又拒绝行使职权,个人就可以征得司法长官同意由他去对该行为提起诉讼,但目的不是为其自身,只能是为一般公众的利益。澳大利亚新南威尔士州的《环境计划与评价法》(1979年)和《环境犯罪与惩罚法》(1989年)规定,对于违反本法的,任何人可以向法院提起诉讼,请求法院颁布救济令或制止违法令,不管该人的权利是否已经受到或可能受到该违法行为或该违法行为的后果的侵害1996年公布的《环境保护行动计划法案》明确规定第三者对违反环境保护法的行为有向法院提起诉讼的权利,以制止违法行为。我国台湾地区1999年1月20日修改的《空气污染防治法》在第74条增加了公民诉讼条款,规定公私场所有违犯本法或违反依本法授权制定之相关命令的行为而主管机关疏于监管时,受害人或公益团体得叙明疏于监管之具体内容,以书面告知主管机关。主管机关于书面告知送达之日起60日内仍未依法监管者,人民得以该主管机关为被告,对其怠于执行职务之行为,直接向行政法院起诉,请求判令执行。台湾地区同年7月修改的《废弃物管理法》第34条也规定了类似的公民诉讼条款。
我国尚未建立公民环境诉讼制度。我国《宪法》赋予公民参与管理国家事务的权利;《环境保护法》规定一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告,但这些规定尚不能成为公民提起环境诉讼的法律依据。近年来学界关于建立公民环境诉讼制度的呼声高涨,现实中也出现了公民个人寻求司法维护环境公益的案例,如2003年金奎喜律师诉杭州市规划局案,环保告状专业户陈法庆告过小企业也告过国家部门,甚至状告布什政府不签署《京都议定书》,他说:我不在乎官司是赢是输,我只想通过告状,让环境有所改善。学者将这些人称为生态人,公众誉他们为环保卫士。这些案例说明我国公民的环保意识、法律意识、公益意识有了空前提高,已经产生了公民环境诉讼的需求。为回应和利用这种需求,立法层面应适时引入国外已比较成熟的公民环境诉讼制度。
美国公民环境诉讼的原告是任何人(公民、组织、政府部门),但如前所述,我国政府部门不宜提起环境诉讼,社会组织作为公民团体与公民个人在诉讼资源和能力以及代表公益的正当性等方面有很大区别,因此,我国如果建立公民环境诉讼制度,其原告应限于年满18周岁、有诉讼能力的自然人。出于诉讼经济和诉讼秩序的考虑,公民环境诉讼应主要作为检察机关提起环境诉讼的补充,公民个人应积极发挥检举和举报作用,为检察机关提供充足的案源,督促检察机关起诉,在检察机关不予起诉或怠于起诉的情况下,公民个人可直接起诉。这方面,我国刑事自诉制度已有例可循。另外,环境诉讼的立案标准亟待明确,司法是社会保障的最后一道防线,只有环境公益受到严重危害或面临遭受严重危害的危险时,始有提起环境诉讼之必要,否则一旦赋予公民环境诉权,则是否会产生恶意自然人借维护环境公益之名将私人环境纠纷夸大升级的现象?这一问题值得考虑。
四、结语
环境诉讼没有直接的受害对象、纯粹以维护环境公益为出发点和目的,这类诉讼的适格原告应当按照维护环境公益的现实需要来确定,检察机关、公民及环保团体都是合适的选择。起诉不是政府的强项,检察机关有丰富的公诉经验,没必要一事二设而使二者都拥有环境诉权,那样也容易导致国家机关职能混乱和互相推诿,最终不利于环境公益的维护。政府有责任将其在环境监管中获得的有关环境违法行为的信息依法公开、公示,在必要的情况下移送检察机关、人民法院等,对环境诉讼予以充分的配合、支持。
