摘 要 当前我国对公共利益的保护存在法律的缺位，建立行政公益诉讼制度，既可以监督行政机关行使行政权力又可以充分的保障公共利益。为了保证制度切实可行要为其设计一个合理的“门禁”。检察机关与社会团体成为行政公益诉讼制度的适格原告是具有必要性和现实可能性的。
关键词 公共利益 行政公益诉讼 原告资格
作者简介：张崇斌，中南财经政法大学法学院宪法学与行政法学专业硕士，研究方向：行政法学。
一、行政公益诉讼的概述
随着社会的发展，行政机关的行政权力呈现不断扩大的趋势，在行使行政权力的过程中导致公民、法人或其他组织受到侵害的事件时有发生。同时，时代在进步，公民的权利也得到了不断的发展。行政机关的行政权力必须受到严格的监督，公民的合法权益也必须受到全面的保障。当行政机关行使行政权力时，会出现没有直接的受害人，但致使公共利益、国家利益或与此行政权力有密切联系的公民、法人、其他组织的利益受到损害情况，基于我国目前的司法现状无法通过行政诉讼的方式来解决这一问题。在我国长久以来轻程序重实体的法律观念影响下，我国的行政诉讼法和行政诉讼制度发展滞后。当行政权力的行使侵害不特定人的利益或公共利益、国家利益，以及行政机关面对侵害国家利益、公共利益的行为时的不作为时，需要建立行政公益诉讼制度，这是公民参与法治国家建设的新实践。既可以制约、规范和监督行政机关行使行政权力，又可以充分保障公民、法人和其他组织的合法权益，更好的维护公共利益、国家利益。同时又是完备我国法律体系，建设社会主义法治国家的需要。行政诉讼也是告诉才受理的诉讼，建立行政公益诉讼制度的难点和重点便是原告资格问题，就是由哪些适格主体来开启这个程序，探讨资格这个问题需要考虑的因素很多，总体来讲，既要保证行政诉讼制度能够发挥其应有的作用，同时又要兼顾司法效率，保证行政诉讼制度能够现实的运作。
通说认为，行政公益诉讼是指有权主体就行政机关或者有权行使行政权力的组织已经侵害或者有可能侵害国家和社会公共利益的行为向法院提起诉讼，通过法院依法审理，追究违法者法律责任的诉讼制度。 本文认为，从法律的发展变迁的角度思考，在此概念中还应当加入非直接侵害但致使公民、法人或其他组织等利益受损的情况。
行政权力的行使与社会生活息息相关，行政公益诉讼可能发生于行政权力行使的各个方面，从社会现实角度讲，制度设计所要解决的纠纷主要包括行政规划、行政决定、三公消费、环境污染的治理、资源能源的合理利用等领域。
二、行政公益诉讼的适格原告探讨
公益诉讼涉及的是集体利益、公共利益而非直接个人的私利，这是公益诉讼区别于其他诉讼之处。借鉴西方发达国家的行政公益诉讼理论，结合我国当前行政诉讼发展的情况，从我国的社会现实来看，行政公益诉讼的适格程序启动主体应当从国家机关、特定的社会团体以及公民个人这三类中择其一或多。
（一）检察机关的原告资格问题探讨
在我国，人民检察院是司法活动中一个重要的参与者，是与行使审判权的人民法院关系最为密切的国家机关，对于公共利益、国家利益以及公民合法权益的维护责无旁贷。宪法也赋予了人民检察院法律监督权，其有义务对行政权力的依法实施和行政诉讼活动进行必要的监督。人民检察院独立行使检察权，直接对权力机关负责由权力机关监督，不受任何其他机关干涉，其地位是独立的。人民检察院行使检察权，代表国家对危害社会的违法犯罪活动提起公诉。此外，人民检察院的主要工作人员都是司法工作者，以其专业的技术以及合理的团队可以轻松驾驭行政公益诉讼活动。以人民检察院作为行政公益诉讼的原告，是具有上位法依据的，有利于其充分发挥自身职能保障国家利益公民权利；有利于其更好的监督行政机关行使行政权力，监督宪法、法律的实施；有利于其更好的树立自身权威，维护法律的尊严。同时，可以使行政公益诉讼活动更具权威性操作也更具操作性和便捷性，保证诉讼能够顺利进行，使国家利益、公共利益以及集体利益得到及时的、全方位的保障。
人民检察院提起行政公益诉讼的方式有两种：一种是以人民检察院作为形式原告，设立专门的机关受理公民个人以及社会团体对于行政机关行使行政权力侵害集体、公共、国家利益的申诉，由人民检察院收集整理相关的资料和证据后代表国家提起行政公益诉讼。另外一种是以人民检察院作为实质原告，直接对行政机关侵害国家利益的行政行为提起行政公益诉讼。本文认为，对于两种方式的选择，不必太拘泥于制度化的框架，在保证诉讼活动高效便利的情况下可以同时适用。
（二）社会团体的原告资格探讨
社会团体是指公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性的社会组织。国家机关以外的组织，可以作为单位会员加入社会团体。 社会团体是公民参与国家政治生活和社会治理的重要组织形式，目前我国已经形成了在保护消费者、妇女、残疾人、儿童以及环境等领域的的特定的非政府社会组织，在实践中发挥了积极的作用。
社会团体大都具有一定的稳定性和较好的组织性而又不拘泥与体制，有自己独立的法人地位和一定的资金，且其成员大都具有较强的社会责任感、权利保护意识以及相对专业的理论知识。赋予社会团体提起行政公益诉讼的主体资格可以使其充分发挥自身的优势，更加及时保护公共利益。同时也有利于各社会团体自身的组织发展，提高社会团体在国家、社会生活中的地位。
社会团体可以以团队的形式对侵害公共利益的行为进行调查取证，以自身的主体法人资格向人民法院直接提起行政公益诉讼。
（三）公民个人的原告资格探讨
公共利益与公民个人的生活息息相关，在损害公共利益的事件中，公民往往不是直接的受害者，但他们是最终结果的承担者，也就是实质的受害人。公民有权监督行政机关的行政行为，这是我国外部监督的一种的形式。此外，一旦发生危害公共安全、国家利益、公共利益的事件，公民往往都是直接的受害者和最初的察觉者。公民个人庞大的数量基础可以在最大范围内更加及时迅速的发现侵害公共利益的违法行政行为。社会主义法治国家的建设也要求更加尊重和保障公民的生存权、发展权，要求社会治理中更加广泛的公民参与。赋予公民个人提起行政诉讼的原告资格可以更加及时的化解社会矛盾，更加广泛及时保护公共利益。 但是，如果人人都可以作为原告对行政机关侵害公共利益的行政行为提起公益诉讼，这必将导致滥诉局面的出现，不但使各级法院不堪重负，也会使得行政机关在日常工作中变的举步维艰。另一方面，现阶段我国社会主义民主政治的参与度还比较低，公民个人对公共利益、国家利益公共安全的关注程度还有待提高。公民个人自身政治素质法律素养以及相关知识能够撑起行政公益诉讼这一重担还是未知。况且也不是人人都有能力承担提起诉讼的相关费用。所以，本文认为，就目前我国的社会发展现状来看，赋予公民个人提起行政公益诉讼的原告资格只是一种理论上的假设并不存在现实可行性。
三、结语
十八届三中全会指出：“要加强对行政执法的监督。” 十八届四中全会指出：“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。”，“探索建立检察机关提起公益诉讼制度。”，“支持各类社会主体自我约束、自我管理”，“发挥人民团体和社会组织在法治社会建设中的积极作用。” 这标志着我国行政公益诉讼的发展将进入一个新的阶段。
行政公益诉讼并不要求原告与案件有直接利益关联。确立适格原告的目的在于避免审判机关为诉讼泛滥所累，同时确保站在法庭上的是适格的当事人，设计行政公益诉讼的原告资格既应确保诉讼大门向所有有利于公益实现的原告敞开，同时又不至于使法院不堪重负。
综上所述，本文认为，行政公益诉讼是监督行政机关严格依法行使行政权力，最大程度上保障公共利益的重要手段。我国要开启行政公益诉讼的大门，首先应当做的就是为这个大门设计一个合适的“门禁”。公民个人、社会团体以及人民检察院都可以作为我国提起行政公益诉讼的原告，但从国家经济社会发展的现实状况以及司法、社会资源的合理利用的角度来看，应当以人民检察院和特定的社会团体这两个主体作为提起行政公益诉讼的原告。
注释：
蔡虹、梁远.也论行政公益诉讼.法学评论.2002
（3）.
林莉红.法社会学视野下的中国公益诉讼.学习与探索.2008
（1）.
中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定.中国共产党第十八届三中全会公报.
中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定.中国共产党第十八届四中全会公报.
阮丽娟.环境公益诉讼的性质识别、原告寻找与审理机关专门化.北方法学.2013
（7）.
