摘 要 环境公益诉讼原告资格突破了传统诉讼理论的直接利害关系的限制，有必要从全新视角加以审视。对于环境公益诉讼原告资格问题，我国在立法层面存在一些空白点，司法实践中也面临着困境。应立足我国实际，依据十八届四中全会的战略部署，从公民、环保组织、国家机关三个方面设计改进的具体路径。
关键词 环境公益诉讼 原告资格 制度设计
作者简介：常素洁，上海大学法律硕士研究生，研究方向：民商法、环境法；李鹏程，南昌大学，研究方向：民商法、环境法。
2014年11月10日，习近平主席在为出席APEC会议的各经济体领导人举行的欢迎晚宴上致辞强调，希望“APEC蓝能够保持下去”，希望“孩子们都生活在良好的生态环境之中”，并指出“这也是中国梦中很重要的内容”。欲使APEC蓝成为一种常态，就要建立解决环境问题的新机制。近年来，环境公益诉讼越来越多地进入国人视野，被认为是解决环境问题的最佳法律机制。但是，目前我国环境公益诉讼制度还不健全，远不能满足实现习近平主席提出的“蓝天常在，青山常在，绿水常在”、实现APEC蓝常态化的要求。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称“十八届四中全会《决定》”）提出：“探索建立检察机关提起公益诉讼制度。”这就对从全新角度探索和完善我国环境公益诉讼制度提出了要求。环境公益诉讼制度是一个庞杂的体系，限于篇幅，本文仅就环境公益诉讼原告资格这一环境公益诉讼中的核心问题进行探讨，力求从新的视角出发，结合十八届四中全会的战略部署，立足我国司法实践，以期为建立适应中国国情的环境公益诉讼制度进而更好地建设社会主义生态文明贡献绵薄之力。
一、环境公益诉讼原告资格问题概述
在对环境公益诉讼原告资格问题展开探讨之前，有必要先厘清环境公益诉讼的概念。蔡守秋教授指出：“环境公益诉讼是指自然人、法人、政府组织、非政府非营利组织和其他组织认为其环境权即环境公益权受到侵犯时向法院提起的诉讼。”①。笔者赞同这一观点，环境公益诉讼是公益诉讼在环境保护领域中的应用，出发点在于维护公共利益，是一种以保护环境权为目的之法律救济机制。
环境公益诉讼的原告资格，是指当环境公共利益被侵害或者有可能被侵害时，可得为保护环境公共利益而提起诉讼的资格。环境公益诉讼原告资格之所以被视为环境公益诉讼之核心问题，是因为原告资格是诉权之前提，是进行诉讼的起点，直接关系到环境公共利益被损害后最终能否得到有效法律救济。
二、我国环境公益诉讼原告资格规定的现状及存在的问题
（一）我国环境公益诉讼原告资格规定的现状
（二）我国环境公益诉讼原告资格规定所存在的问题
最后，我国现行法律对国家机关提起环境公益诉讼的规定过于笼统。新《环保法》对新《民诉法》赋予了环境公益诉讼原告资格之“法律规定的机关”究竟有哪些、提起诉讼的具体程序等重要问题只字未提。对特定规则的涵义存在疑问之时，应依据实体性目标来寻求答案。从我国司法实践来看，相继出现过广州市番禺区检察院诉番禺博朗五金厂案、平湖市检察院诉嘉兴市绿谊公司案等由检察机关或环保行政主管部门作为原告提起环境公益诉讼并被受理的成功案例。由环保行政机关或检察机关提起环境公益诉讼也是一些国家通用的模式。有论者认为，环保行政主管部门在解决环境问题时可以行使行政执法权，赋予其环境公益诉讼原告资格并无必要。对此笔者不敢苟同，现实情况中诸多侵害环境的事件是难以仅仅通过行政执法加以解决的，例如近年来侵害环境案件呈现跨地域之趋势，环保行政部门进行跨地域行政执法在实践中存在颇多困难。再者，环保行政部门主动放弃行政权之强势地位，以原告身份与其他当事人平等参加诉讼，本身就是一种法治社会的体现。而检察机关作为环境公益诉讼原告，更具有他者难以企及的优势。检察院为法律监督机关，有“保护国家和公共环境利益的职责”②，相较环保行政部门，检察院独立行使检察权，可以排除外部干扰；相较公民与环保组织，检察院有强大的职能优势，由其作为原告，可更有针对性地向在侵害环境案件中负有责任的政府机关、国有大型企业“亮剑”。但是，由于无法律上之明确规定，检察机关、环保行政主管部门提起环境公益诉讼时颇有“名不正言不顺”之嫌。如前述2011年平湖市检察院诉嘉兴市绿谊公司一案中，被告即以我国法律未明确规定检察机关之诉讼主体地位为由提出了抗辩。
三、完善我国环境公益诉讼原告资格制度之路径
应赋予公民环境公益诉讼原告资格。“诉诸法律是法律具有社会重要性，在整个规范系统序列中处于中心位置的标志” ③。 在立法中，应明确公民具有环境公益诉讼原告资格。这是对公民环境权的尊重与认可，是树立法律权威的必然要求，也是新《环保法》所提出“公众参与”原则之具体体现。另一方面，党的十八届四中全会《决定》提出，要“推动全社会树立法治意识”，“引导全民自觉守法、遇事找法、解决问题靠法”，要“畅通群众利益协调、权益保障法律渠道”。赋予公民环境公益诉讼原告资格，有利于引导我国公民有序参与环境保护和生态文明建设，畅通公民表达环境公共利益诉求的法律途径，对环境行政执法渎职行为进行有效法律监督，建立有效避免环境群体事件发生、维护社会稳定的司法机制。在明确公民环境公益诉讼原告资格的基础上，可考虑借鉴英国“检举人诉讼”制度，即规定公民发现侵害环境的事实有权向检察机关进行检举举，检察机关必须受理检举并加以审查，经审查该检举属实，检察机关可代替公民作为原告提起环境公益诉讼。另外，宜考虑借鉴美国的通告制度，在法律或司法解释中规定：公民在提起环境公益诉讼前，必须在规定日期之内将其所起诉之事实向一定级别之环保行政主管部门通告，同时亦应告知违法者，以此作为前置程序，督促环保行政主管部门履行环境执法职责，督促违法者停止侵害环境之行为，同时亦可有效预防滥诉行为，维护法律权威。
应为环保组织成功提起环境公益诉讼创造条件。十八届四中全会《决定》提出，要发挥“社会组织在法治社会建设中的积极作用”，“建立健全社会组织参与社会事务、维护公共利益”的“机制和制度化渠道”。因此应摒弃对环保组织参与环境公益诉讼的疑虑心理，在合理设置必要限制的基础上，从立法层面制定更为宽松、符合我国环保组织发展实际的资格条件，如应充分考虑到一些在直辖市所属区登记的环保组织的特殊情况，畅通环保组织参与解决环境问题的法律渠道，对符合条件并有意愿提起环境公益诉讼的环保组织应给予必要支持和激励。同时，十八届四中全会《决定》明确提出“变立案审查制为立案登记制”，这是推进我国环境公益诉讼走向成熟的有利契机。因此对具有原告资格的环保组织提起之环境公益诉讼，应取消实体性的立案审查，只要满足程序、手续、形式等立案法定条件，法院就应当有案必立、有诉必理，排除外界行政、人情干预，建立起有序、具有可预测性的环境公益诉讼机制。只有从制度设计上突破我国环境公益诉讼立案难的困境，才能使环保组织之诉权得到切实保障。
应对具有环境公益诉讼原告资格的国家机关作出明确规定。十八届四中全会《决定》明确提出：“探索建立检察机关提起公益诉讼制度。”司法实践证明，赋予环保行政主管部门和检察机关环境公益诉讼原告资格是较为合理的选择，应从立法上加以明确。对环境污染证据进行采集、获取是一项技术性、专业性极强的活动，要求使用高科技检测设备，司法鉴定成本过高，公民和环保组织往往很难承担。在此方面，环保行政主管部门作为环境公益诉讼原告可充分发挥其调查取证的优势。对被告为政府机关和大型企业的环境污染案件，由检察院作为原告可籍其法律监督职能和独立行使检察权之地位保障司法公正。笔者建议，对于环保行政主管部门，应限制其环境公益诉权须在穷尽行政手段仍难以实现对环境公共利益之维护时始得行使。对于检察机关，应明确其环境公益诉讼中的起诉范围，避免权力滥用；同时还应强调检察院在以原告身份参与环境公益诉讼时与其他主体地位平等，不得以自身强势地位寻求特权。此外，十八届四中全会《决定》还提出：“最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件。”近年来，山西长治苯胺泄漏、华北地区雾霾等跨区域环境问题频发，对跨区域环境问题提起诉讼存在较大难度，可考虑由巡回法庭受理环保行政主管部门或检察机关就跨区域污染所提起的环境公益诉讼，以加强司法统一，有效克服司法地方保护主义。
