摘 要 公共政策是政府治理社会的重要工具，一项公共政策的出台往往会牵涉到多个社会群体的利益。然而，在城市务工的农民工群体由于主体意识不足、表达能力较弱、缺少利益代表组织、制度化表达渠道不通畅等原因，限制了农民工群体利益表达活动的有效性，使得农民工群体在公共政策中的相关利益诉求难以得到实现，致使社会利益格局进一步失衡。因而应当从利益主体、社会和政府三方角度，提高农民工利益表达的有效性。
关键词 利益表达 公共政策 农民工
作者简介：沈晓婷，华东政法大学。
公共政策是政府治理社会的重要工具，而一项公共政策的出台往往会牵涉到多个社会群体的利益。当前，社会中各群体的利益诉求大多是由政府加以体察认定的，并将其中某些合理的利益诉求转变为公共政策。 但是，政府并非是全能的，由于受到能力和资源的限制，决策者无法关注到所有社会问题，一项公共政策的制定，也难以满足社会各方面的利益诉求。因而，一些难以被决策者所注意或照顾到的利益群体就需要通过各种方式进行利益表达，以引起决策者的注意，并寻求重视和支持，使其利益诉求进入政策议程。可以说，利益表达是促使利益诉求由公众议程进入政府议程的重要途径。
但是，作为城市中特殊的弱势群体，由于农民工群体争取利益的能力较差，导致了其并未有效地参与至公共政策制定的博弈中，使得该群体的一些利益诉求难以得到满足。例如，在教育政策的制定过程中，我国多地出台的教育政策限制了农民工子女享受平等教育的权利，未能充分满足农民工的文化教育诉求。这其中农民工未进行有效的利益表达是一个重要的原因。本文就将以异地高考政策的制定为例，研究在公共政策中，农民工利益表达的困境，并尝试提出相应的对策。
一、文献综述
当前，我国学术界对农民工利益表达从多个方面进行了研究：
（一）利益表达的重要性
（二）农民工进行利益表达的途径
学者们分别从理论上和实践上对农民工利益表达的途径进行了分类：
但实际上，学者陈映芳（2003）通过调研发现，当前居委会、街道成为贫困群体最主要的利益表达渠道，而外来人员，包括农民工在内的利益表达在某种程度上可以说是无制度性支持的状态。
（三）农民工利益表达存在的困境
根据以上的总结，可知，理论上，当前我国已经建立了相对完善的利益表达渠道，但是农民工群体一次又一次采取非常规、非制度化的形式进行利益表达。其利益表达的困境究竟在何处，学者们从不同的视角出发进行了研究。
学者马宏斌（2012）从政治沟通的视角研究农民工利益表达机制，认为由于农民工沟通主体性的缺失以及以政府为中心的权力结构和沟通体制的弊端导致了目前我国农民工利益表达机制缺失，使得农民工群体在政治沟通中处于明显的劣势，很难影响政府的决策。并提出了应加强政府沟通的主动性与积极性、培养和提高农民工的利益表达意识和能力以及培育作为沟通中介的社会主体的力量的对策。
而学者郑素侠（2013）从大众传媒的角度指出，农民工群体在利益表达活动中处于弱势的主要原因为农民工群体所拥有的各类资本总量，包括社会资本、文化资本、经济资本等的匮乏导致了在媒介场域空间中处于劣势位置，使其利益表达不能得到有效的反馈。并提出应当加强农民工的媒介素养教育，充分发挥大众传媒在农民工利益表达中的价值与作为。
当前对农民工利益表达活动的研究较少，已有研究也多是从大众传媒的视角进行研究，同时大部分文献，也未涉及农民工群体在文化教育方面的利益表达活动。本文就将通过研究在异地高考政策制定中农民工群体的利益表达活动，寻找其利益表达的困境，并尝试提出相应的对策。
二、农民工利益表达活动困境的呈现――以异地高考政策的制定为例
据统计，当前随农民工进入城市的随迁子女的人数已达到了2700多万，这些随迁子女的教育问题成为了一大社会问题。而关于农民工子女的义务教育问题在各界的推动下，通过开办民办学校、政府主动开放教育资源等措施已得到了较大的改善，但是异地高考问题却仍然无法完全解决。以上海为例，异地高考政策主要针对的对象是城市务工人员的随迁子女，其中农民工占到了城市务工人员的绝大多数。但是，最新出台的异地高考政策却主要向高端人才子女开放，普通务工人员，特别是农民工子女仍被排斥在外， 农民工子女平等的受教育权在异地高考政策中并未得到充分体现。究其原因，主要是因为农民工群体并未通过有效的利益表达使其子女的文化教育诉求进入政策议程。 而农民工群体在异地高考政策推动中的利益表达活动主要面临以下几个困境：
第三，制度化表达渠道不够通畅、政府回应性较低限制了农民工利益表达的积极性。首先，“利益表达的关键是有关行动者能够获得进行表达的渠道或途径。”理论上，当前农民工可以利用的制度化表达渠道主要有人民代表大会、政治协商会议、信访等。但是从实践来看，这些看似完备的表达渠道，实际效果却不甚理想。一方面，人民代表大会制度和政治协商制度并未真正发挥为底层民众代言、帮助底层民众实现利益诉求的功能；另一方面，信访制度作为联系党和政府与底层民众之间的“桥梁”和“纽带”，所发挥的效能也仍然有限。由于制度化表达渠道的不够通畅，使得政府无法及时回应农民工群体的利益诉求，限制了农民工群体表达的积极性。其次，作为一项公共政策，异地高考政策的执行能否达到预期的效果在很大程度上取决于利益诉求的表达和政府对诉求的整合与回应。而政府对诉求的整合和回应需要及时主动地在制定过程中向公众征询意见、解释政策和回答问题。 但实际上，大部分地区的异地高考方案在制定过程中缺乏社会的参与，并未向社会广泛征求意见。据统计，在全国30份异地高考方案的制定过程中仅有安徽和上海以网络途径征询社会各界人士的意见和建议，其他地区都未经相关程序便出台了方案，但是具有征集意见环节的安徽与上海的参与效果也难以保证，因为安徽方案公开征求意见时间仅为6天，而上海也只有11天。 缺少制度化的利益表达渠道和较低的政府回应性，限制了农民工在政策制定中利益表达的积极性。
第四，大众传媒对农民工群体文化教育利益诉求的忽视。大众传播媒介对利益诉求进入政策议程起着相当大的作用。其可以将一个本来不太引人注意的问题或暴露得不够明显的问题加以强调，从而引起公众和决策者的关注，使之进入政策议程。同时，当大众传媒对一系列议题的报导呈现一定排序的话，也会影响到公众对这些议题重要性的判断。 当前，新闻媒体对城市中的农民工群体投入了较大的关注。然而，相对于经济改革和社会发展等议题，关于分配公平和社会公正的农民工议题未被作为重要议题加以处理。并且农民工的利益诉求被简化为经济利益诉求，忽视了农民工的文化教育和政治表达等方面的利益诉求。 由于当前的大众传媒并未真正给农民工群体提供一个公共表达的机会和平台，因而生活、长大在城市中的农民工子女希望享受平等的受教育权的利益诉求难有表达空间。
三、解决对策：从利益表达主体、社会、政府三方提高农民工利益表达的有效性。
（一）培育农民工公民精神，提升其主体意识和表达能力――利益表达主体的视角
农民工的主体意识和利益表达能力与其所受教育息息相关。由于缺乏公民教育使得农民工缺乏相应的权利意识和法律知识等，使其在利益博弈过程中处于一个不对等的地位。因而要提高农民工的利益表达能力和主体意识，就要首先对农民工进行公民教育，培养农民工的权利意识和理性表达的意识，使其具备参与公共政策所需要的基本知识以及心理素质。其次，通过现代公民教育肃清中国传统文化中所遗留下来的“顺民”思想的影响，提高农民工对公共政策参与的兴趣，使其能够主动表达、主动参与至公共政策制定的过程中。
（二）建立农民工利益代表组织，关注农民工文化教育诉求――社会的视角
“利益表达要想最大可能地影响国家政策，就必须要有一定的影响力，这取决于为此而进行的政治参与的强度和持久性。但如果这类政治参与是以公民个人分散零星地进行的话，那么他们的利益表达便难以达到预期的目的，引起政府的关注。” 而社会组织或者公民团体具有整合大众利益和凝聚共识的功能，能够通过组织将分散的表达者的利益进行整合，并通过有序的方式加以表达，从而更为有效得影响政策制定的过程和结果。因而，农民工要想真正影响教育政策的制定，就必须结成代表其利益的独立的农民工组织或社会团体。通过组织载体，将农民工群体在教育政策问题上分散的、模糊不清的个别意志和行为，转化为明确的、具有共识性的组织意志和集体行动，以此来影响政府决策。同时，随着大众传媒公共性的增强，并逐渐成为公共政策中各种利益表达与聚合的公共平台，为社会公众提供了一个公开讨论、协商和审慎思辨的空间。 因而，作为活跃的“第四种权力”，大众传媒应当要做到中立和公平，摒弃对农民工群体固化的思维，更多地关注农民工的文化教育诉求和政治参与诉求，成为公共政策制定过程中政府与社会之间的纽带。
（三）建立健全制度化的利益表达渠道，培养参与型政治文化――政府的视角
一个完善的利益表达机制应当给社会中各利益表达主体提供一个畅通有效的利益表达渠道，使他们能在法律允许的范围内以不同的方式发表见解，表达利益需求，为社会的稳定起“安全阀”的作用。 建立有效的利益表达机制，畅通利益表达渠道，提高政府的回应性，用有效的制度来容纳规范的、理性的表达，这不仅有利于参与型政治文化的养成，也能够有效防止社会冲突大规模的产生。
首先，坚持和完善人民代表大会制度，提高农民工的代表比例。人民代表大会是目前我国最主要、最高级别的利益表达机关。目前在城市务工的农民工总人数已经达到2.6亿，逐渐成为了一个新兴的庞大的利益群体。作为一个为社会所承认的新兴群体，它理应有自己的权益代表，因而应当在坚持和完善人民代表大会制度的基础上设立与农民工群体数量相适应的各级农民工人大代表，以使农民工的利益表达得到更好的保护。其次，推进听证制度和网络平台的建设，广泛征求社会意见以提高政府的回应性，使公众的利益表达得到有效及时的反馈，以此形成支持公众利益表达的心理氛围，从而培养参与型政治文化。
四、结论
在利益主体多元化的今天，利益表达的问题，特别是弱势群体的利益表达问题已经无法回避。农民工群体是随着我国改革开放而出现的一种特殊的弱势群体，由于其在利益表达过程中所面临的各种困境使得他们的一些利益诉求难以在公共政策中得以体现。而在强调建设和谐社会的今天，政府应当要重视各个群体的利益表达问题，尤其是农民工群体的利益表达，通过提升农民工群体的主体意识、建立农民工利益表达组织、健全利益表达机制等途径，来提升农民工利益表达的有效性，使其的利益表达活动能够更加的制度化、理性化，并防止社会利益格局的进一步失衡，化解社会冲突。
