摘要：随着2015年新《环境保护法》的生效以及《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》的出台，确认了环保社会组织环境民事公益诉讼的起诉资格，为环境民事公益诉讼的有效开展创造了更多有利条件。但是，环保社会组织的主体资格范围过窄、诉讼成本过高，以及其自身独立性欠缺、资金欠缺、人力资源配置不合理等问题仍然制约着环保社会组织提起环境民事公益诉讼的发展。通过对域外的考察，结合我国目前的司法实践，积极探索环保社会组织提起环境民事公益诉讼的解决途径，推进环境友好型社会的建设。
关键词：环保社会组织;环境民事公益诉讼;主体资格
一、环保社会组织提起环境民事公益诉讼的困境
（一）环保社会组织的主体资格范围过窄
从登记机构层面来看，根据《社会团体登记管理条例》的规定，民政部门并非我国唯一的社会组织登记机关，还存在团委等注册登记机构;从社会组织的性质来看，不是所有组织都要根据上述条例进行登记，如参加中国人民政治协商会议的人民团体等，这类团体是否在民政部门登记不影响这类团体存在的合法性。上述的合法社会组织，就会因为《解释》的登记注册问题而被排除在适格原告之外。另外，我国实行双重审批的社会组织登记制度，社会组织成立时不仅要业务主管单位的审批，而且还要行政主管单位的审批，而这种制度导致“草根”民间环保组织在实践中无法确定其业务主管单位，从而进一步限制了环保社会团体的数量。
（二）环保社会组织的诉讼成本承担过高
1.案件受理费用过高
目前，我国环境民事公益诉讼案件诉讼费用的交纳标准与因财产权益争议而起诉案件诉讼费用的交纳标准相同。根据对近年来已判决生效的环境民事公益诉讼的案件受理费进行的统计，得出了以下数据①：
案件名称年份案件受理费（元）
二审：947298.28
连云港是赣榆区环境保护协会与顾绍成环境污染责任纠纷20141575
环境民事公益诉讼遵循普通民事财产案件诉讼费用交纳标准的合理性值得质疑。一般的民事财产案件以维护“私益”为目的，起诉主体是和案件有直接利害关系的公民、法人或其他组织，胜诉后的收益归起诉主体享有。环境公益诉讼以维护“公益”为目的，起诉主体既可以与案件有直接利害关系，也可以与案件没有直接利害关系，胜诉后的收益用于治理和修复环境，整个社会都将受益。[2]既然环保社会组织提起环境公益诉讼的目的是维护公共利益，国家就应对其进行激励，减少其负担，不让昂贵的诉讼费用阻碍环境公益诉讼的开展。
2.其他诉讼支出费用过高
除了需要预交案件受理费，律师费、鉴定费等也是很大的诉讼支出。环境公益诉讼案件涉及面广，技术性强，委托专业性强的诉讼代理人对案件胜诉有很大影响。由于环境公益诉讼诉讼标的额通常很大，律师代理费通常也不低。环境公益诉讼鉴定费用高昂，在“自然之友”针对怨男曲靖陆良化工有限公司的带哦差中，一家鉴定机构所作出鉴定报价为700万元，如此高昂的费用超出了“自然之友”2011年全年支出的500万元。[3]考虑到高昂的诉讼成本，环保组织即使在被赋予环境民事公益诉讼的主体资格的情况下，开展环境公益诉讼也是举步维艰。
（三）环保社会组织的独立性较差
环保社会组织若过多依赖于政府的指引，则很难充分发挥自主性。环保社会组织独立性不强在环境民事公益诉讼中主要体现在两方面：第一，在诉讼提起方面，一般为迎合当地政府的环剥政策，环保社会组织在当地政府的指引下，对环境污染者提起环境民事公益诉讼，自身的主动性和积极性不高，处于被动提起环境民事公益诉讼的状态;第二，在环境民事公益诉讼的过程中，一方面由于登记注册制度的限制，环保社会组织受制于政府的现象比较严重。另一方面，根据《解释》第十条第二款的规定，“有权提起诉讼的其他机关和社会组织在公告之日起三十日内申请参加诉讼，经审查符合法定条件的，人民法院应当将其列为共同原告;逾期申请的，不予准许。”环境民事公益诉讼中追加原告，为行政机关申请作为共同原告提供方便之门，这样可能会进一步造成行政机关干涉的问题。
二、环保社会组织提起环境民事公益诉讼的域外考察
（一）德国
德国是大陆法系国家的典型代表，德国的环境公益诉讼的目的更倾向于监督环境行政机关的行政行为。提起环境公益诉讼的环保社会组织的认定必须符合各种要件：它必须是一个非盈利性组织，经过税收部门认证，必须是主要和长期致力于自然保护和自然景观维护，其范围至少必须包括一个州的边界，并且它必须通过自己的行动来证明它有能力履行此项责任。[5]由于德国法律恪守“专有损害”原则，法院对于社会组织提起的环境公益诉讼常常以原告主体不适格而被驳回。为了弥补实体法的不足，德国法院通过司法判例来进一步确定环保社会组织的原告主体资格，从而使更多环保社会组织成为适格原告。在诉讼成本方面，德国创设了一系列的保险产品，来分担诉讼风险。投保人在碰到法律问题时，可以先找律师商量，确定诉讼胜诉概率后提起诉讼，其中涉及的律师费也由保险公司来支付。[6]这样极大的降低了原告的诉讼成本，有利于环境民事公益诉讼的开展。
（二）日本
日本将环境公益诉讼称为环境公害诉讼，强调“环境灾害”，主要诉讼表现为公害行政诉讼，监督环境执法部门的行为。日本《行政事件诉讼法》在第九条规定：“只要是撤销该处分或判决会拥有法律上的利益的人，就可以提起处分的撤销之诉以及撤销判决的诉讼”。这一条一般被认为是对适格原告的规定。而另一方面，主张“应然利益保护说”的学者认为，行政行为给范围较广的居民造成了利益上的共同侵害，遭受共同侵害的居民所在地的居民团体或环境保护团体等可从法律上和事实上代表居民提起取消诉讼。[7]因此，大多数学者认为团体能够代表大多数人意见，且团体在诉讼能力方面比个人更具优势。
（三）美国
在美国的法律制度中，提起环境公益诉讼的主体不仅包括公民，还有政府和社会团体等组织，这大大提高了环境公益诉讼的普及率。[8]最早对环境公益诉讼进行规定的是1970年的《环境保护法》，随后出台的《安全饮用水法》、《资源保护与恢复法》等法律进一步对于环境公益诉讼的原告资格进行放开。同时，美国还通过判例对环保组织的主体资格进行补充与完善。在激励环境公益诉讼诉讼方面，美国建立专项罚款基金的做法，如《空气清洁法》规定，美国财政部设立一项专项基金，美国法院作出的民事判决而获得的赔偿金应当存入其中，该基金主要用于资助维护法律实施的行为，包括公益诉讼。
三、环保社会组织提起环境民事公益诉讼的出路
（一）诉讼主体方面
1.简化登记管理办法，降低登记准入门槛
民政部国家民间组织管理局副局长廖鸿称，截至2014年第三季度末，在各级民政部门登记的社会组织有56.9万，其中，生态环保类的社会组织约有7000个。符合《环保法》及其《解释》的只有700家。因此我国有必要简化团体登记管理办法，降低登记准入门槛。在确定环保团体资格时，应适当放宽，如将团体的非营利性和公益性作为认定环保团体的必要条件，放宽其它方面的要求。
2.培育公益社会团体，发展草根环保组织
中国首席大法官、最高人民法院院长周强在2015博鳌亚洲论坛“金砖国家大法官对话”分会场上表示，鼓励公众参与环境保护，鼓励民间环保团体为了公众，为了维护环境，对污染环境破坏资源的行为提出公益诉讼。我国应该大力培育公益性环保社会团体，尤其是民间草根环保组织，只有给予民间环保组织发展的机会，对其进行奖励和辅导，他们才能吸引人才、产生影响、发展壮大。
3.提高组织的独立性，减少行政干预
实质上，环境公益诉讼强调民众对社会公共事务的参与，由社会公众在基层推动对环境民事责任的追责，这与我国长期以来自上而下的治理方式不同，难免让政府产生顾虑。但是，政府应该意识到，推动环境友好型社会和法治国家的建设离不开公众的积极参与。在保护环境方面，环保社会组织的目的与政府治理的目的是一样的，环保社会组织不是为了与政府相抗衡。在准官方性质的社会团体中，政府应该减少行政的干预，增强其提起环境民事公益诉讼的独立性和主动性。
（二）诉讼成本方面
1.免交案件受理费，降低原告诉讼成本。
环境民事公益诉讼的原告是为全社会公共利益而非私人利益通过司法途径请求损害赔偿，原告的诉讼目的不具备财产性内容。所以，无论是从案件的公益性还是从非财产性，环境民事公益诉讼都应当免交案件受理费，这体现了国家对原告积极提起环境民事公益诉讼行为的肯定。法院应当免除环境民事公益诉讼的案件受理费，费用由国家承担。目前立案登记制在我国即将实行，所以免交案件受理费并不影响案件被法院受理并进入诉讼程序，更加有利于环境民事公益诉讼的开展。
2.设立专门基金会，提供原告资金支持。
由于原告是为了社会利益而非私人利益提起诉讼，原告因诉讼而产生的费用应该类比美国和英国的做法从专门的环境保护基金会中支出。其实在中国部分地区已经存在了部分环境保护基金会，比如自然之友基金会、阿里巴巴公益基金会等。由于这些基金会较为分散，应当设立全国统一的环境保护基金会，并在各省、直辖市设立该基金会的分点，负责统一管理其管辖范围内所有环境诉讼所得赔偿，用于其管辖地区的环境修复、环境公益诉讼支出。该基金会可以与其他基金会合作，这样环保组织提起诉讼不用自己寻找资金支持，可以直接向该统一的基金会提出资金支持的申请，由该基金会进行协调。
（三）环保社会组织自身方面
环保社会组织要想在环境民事公益诉讼中真正发挥作用，还必须在自身运行方面进行全面发展，提高参与环境民事公益诉讼的水平。在人力资源配置方面，环保社会组织应不断吸纳在环境、法律等方面有专业知识的人才，不断提升自己的水平;在自身资金方面，环保社会组织要多和其他社会基金进行合作，同时积极发动社会公众捐款、从企业募捐中筹集组织运行资金。另外，要多方面需求合作，和其他环保社会组织进行合作交流，团结起来，进行人力或资金共享。只有环保社会组织不断提升自身的能力，才能在环境民事公益诉讼中发挥巨大的作用，维护社会公共的利益。
四、结语
环保社会组织的诉讼主体资格、诉讼成本、独立性问题以及自身发展问题是建立并完善我国环保社会组织提起环境民事公益诉讼制度的重中之重，只有基于我国国情，结合国外的法治建设的经验，方能破解我国环境民事公益诉讼制度的困境。放宽社会组织主体的范围直接决定了环境民事公益诉讼的作用得以充分发挥，合理的诉讼成本分担激励环境民事公益诉讼的开展，提高社会组织的独立性激发社会组织的活力与社会公众的参与，从而有利于建设环境友好型、资源节约型社会。
