[摘 要]行政公益诉讼在西方国家已发展的相当成熟。但我国现行诉讼法对此存在一定的不足与局限性，因而造成我国行政公益诉讼制度的缺失，致使某些违法行政行为侵害公共利益的现象不能通过法律途径得到救济。据此，我们应该认识构建行政公益诉讼的必要性并提出相应对策，以加快建立适合我国国情的行政公益诉讼制度的步伐。
[关键词]公益诉讼；必要性；对策
一、行政公益诉讼之基本理论
（一）行政公益诉讼概念及特征
1.行政公益诉讼的概念
行政公益诉讼是指当行政主体的违法行为或不行为对公共利益造成侵害或有侵害时，法律容许无直接利害关系人为维护公共利益而向法院提起行政诉讼的制度。
2.行政公益诉讼的特征
（1）诉讼对象具有公益性。行政公益诉讼主要以国家利益和社会公共利益为保护对象，有时涉及起诉者的私人利益，
（2）起V主体具有广泛性。行政公益诉讼的起诉主体包括权利直接受损者，其他机关、团体，另外个人也可以公众利益受损为由提起诉讼。
（3）诉讼双方地位不平等性。行政公益诉讼的当事人往往是某一具有特定权利的机关与普通公民个人或社会团体，双方诉讼地位的不平等性，可能导致诉讼的公平性与公正性，进而导致行政公益诉讼的目的无法实现。
（4）受案标准具有确定性。行政公益诉讼原告主体的不确定性可能导致滥诉现象发生，由此增加的诉累将直接导致办案效率降低吗，且司法成本亦会提高。为确保审判工作及时、有效的开展，可借鉴其他国家的先进经验，先允许在与公共利益牵涉较大的领域提起诉讼，使公众更直接地感受到司法的权威与关怀。
（5）行政公益诉讼判决效力的扩张性。由于具备原告资格的可能是不确定的多数人，但提起公益诉讼的仅是多数人中的某一个或某几个人，这就导致法院的裁决或判决的效力不单单针对诉讼的当事人，而是对所有具备原告主体资格的人均具有特定效力。
（6）行政公益诉讼具备预防性。传统诉讼制度要求有损害事实存在时方能提起诉讼，而行政公益诉讼并不局限于此，只要根据现有情况能够判断出有侵害社会公共利益的潜在可能性，就可以提起诉讼。行政公益诉讼的此种特点可以对可能产生的违法行为起到预防作用，把其消灭在萌芽状态。
（二）行政公益诉讼的法理基础
1.公民社会公共性权利的司法保护
建立和发展任何一种制度都需要一定的理论基础做支撑，行政公益诉讼亦不例外。社会公共性权利是公民权利的延伸。一国法治状况的好坏与人权保护程度的高低一定程度上取决于公民权利及公共权力保护程度的高低，而法律在保障公民权利的方面发挥着不可替代的作用。法律制定与实施的过程，实际上是公民权利从应然权利转变为实然权利的过程。
公民权利的重要内容，总是通过法律来确认和规范的，因而公民权利的主要内容是法律权利，这是由公民权利的性质和法律的性质决定的，也是权利获得法律保障的必然要求。法律要保障公民权利首先要设立相应的权利制度，即提供制度根据，包括宪法和普通法律两个层面的根据。
不管如何，制度保障对于制度来说应该是相伴而生的，实体权利的实现必须以现实可操作的诉讼手段为依托。就我国而言，“立法者往往局限于创制的层面，关注法律规范自身在逻辑结构上的完整性，而忽视从将来法律实施的前瞻性视角关注法律的可诉性问题。”虽然我国宪法和法律对由多数人共同享有社会公共性权利探入了初步的实体权利体系，但对公民个人而言，因其不具有直接的诉的求利益，其原告的主体资格亦不被认可。应该知道的是，“得到不到救济的权利不是真正的权利”，每个权利受侵害者都应享有接受司法救济的资格；司法必须成为保护公民的最后一道防线。公民所享有的社会公共性权利不能仅仅是一句口号，而应有具体的存在形式和实施标准，当权利受到损害时有便捷的维权途径和方法。虽然权利遭受侵害时救济的途径多元，但司法救济有其独特的地位和权威，其应是解决纠纷的最根本途径。原因在于，司法权的调整作用更具稳定性，更有利于调和种种相互冲突的利益，包括个体利益和社会性的利益。如果最终缺乏司法的权威衡量，“那么这种权益的调整就会取决于或然性或偶然性（而这会给社会团结与和谐带来破坏性后果），或取决于某个有权强制执行它的决定的群体的武断命令。”概言之，公民的基本权利，包括社会公共性权利，除了通过法律的普遍性实体赋予外，还要获得可诉性，这是行政公益诉讼确立的法理基础之一。从民主权的角度观之，“行政诉讼制度本身就是民主政治在某一诉讼领域的具体反映。赋予什么样的人可以提起行政诉讼的权利，不仅仅是一个诉讼程序问题，更重要的是通过行政诉讼这一特定的诉讼制度体现一个国家对公民权利保护的程度。而从行政诉讼制度监督行政职权的依法行使这一特定角度来说，原告起诉资格的赋予就是其民主权利的一个表现。”
2.私权利对国家权力的制约
行政公益诉讼产生的一个历史性意义在于它突破了近代以来传统的政治法律理论的框架。现代社会，公权之行使对社会公共性利益造成损害愈发明显，但在形式上并未直接对人民私权益造成损害，公民个人没有资格对此提起诉讼，从而使这类损害无法进入司法审查的视野。现在，如果我们做出改变，将公益司法大门向一般民众敞开，就可调动普通民众拿起司法武器来维护社会公益。这就打破了过去关于权利和权力及不同权力之间的划分结构与作用机制。通过创设公益诉讼制度，就可动用私人力量对国家公权进行制约，充分发挥公民和团体在保护公益中的作用。
二、建立我国行政公益诉讼制度的法学思考
（一）我国行政公益诉讼的现状
随着社会的发展，近年来我国的行政体制在不断地完善，行政权力渗透到各种社会关系中，其约束力涉及社会生活的方方面面，伴随而来的是公共利益受到行政权侵害现象的滋生。其主要表现在 ：第一，行政权违法行为对国有资产造成的侵害。依据现有制度及法律规定，国有资产归全体人民所有，由各级国家机关对其在形式上进行管理。然而在现实生活中，管理机关常常出现滥用职权、不当管理行为，国有资产流失现象时有发生，致使国家利益遭受重大损失。第二，以破坏环境为代价，片面追求经济效益。一些企业为谋求经济利益肆意破坏环境，而有些行政机关为了本地区的财政收入滥用职权、徇私舞弊，不履行监管义务，使得环境污染越来越严重，给人们的生活环境造成不良影响。第三，土地资源的乱垦、滥用。一些行政机关在未进行调研的情况下，为了搞形象工程，肆意决定对某块土地进行开发，造成土地资源的严重浪费，同时，此行为严重违反了我国土地管理的相关法规。第四，严重扰乱了社会经济秩序。政府在社会经济发展中起到的积极作用是不争的事实，各种良性的政策更是为社会公益的实现开辟道路。但不可否认的是存在一些行政机关在某些公共工程的招、投标过程中存在的违法行为，许多的政绩工程、“豆腐渣”工程即是经各级政府审批的产物。在我国现行的行政诉讼法中还没有承认公益诉讼的类型，这使得有些行政机关存在不作为、乱作为现象，而不积极依法履行职责维护社会公共利益。随着我国法制建设的不断完善，在许多部门法中均出现公共利益保护的内容，但缺乏具体可操作的法律保障，使得此项规定仅存在于纸上变成口号而已。由此可见，行政公益诉讼的缺失已成为我国行政诉讼制度的一大缺陷。 （二）建立我国行政公益诉讼的必要性
1.行政公益诉讼可以弥补我国对公共利益保护的不足
首先，我国三大诉讼法无法对公共利益进行预先救济，而公益诉讼对违法行为具有预防性，在此种意义上弥补了三大诉讼法的不足。其次，在公共利益的司法保护上，对于未构成犯罪的刑事诉讼法无法约束；对于不符合行政行为司法审查条件的，行政诉讼法无法约束；对于未形成代表人诉讼的，民事诉讼法无法约束。据此，对于不符合三大诉讼法约束的行为即存在管理真空，而行政公益诉讼恰能对此不足进行弥补。
2.行政公益诉讼适应遏止公共利益损害日趋严重化的需要
S多行政机关打着维护公共利益的旗帜，为牟取个人利益、单位利益而实施违法、违规行为，社会公共利益和公民的个人权益因此受到侵害。如国有资产流失、环境污染日趋严重，土地资源乱垦乱用问题等。而根据现有法律的规定，许多维护公益的诉讼均因起诉人不具备原告资格而无法进行诉讼，进而导致一些行政机关的违法行为得不到应有的追究，致使对公共利益的保护无法得到全面的实现。
3.保护弱势群体，构建和谐社会的需要
由于现有法律对维护公益诉讼主体的限制，许多弱势群体找不到权利救济的途径，从而选择非法途径泄愤解决问题，致使社会出现一些不稳定因素，对社会和谐构成一定威胁。当前，能否解决好人权保障问题直接关系到构建和谐社会进程的快慢，而弱势群体对政治的参与权又是其人权是否得到充分保障的标志之一，拓展弱势群体的维权渠道，能够让其充分地表达自己的权利意愿。
三、建立符合我国国情的行政公益诉讼制度的构思
（一）拓宽原告资格
现有的法律法规使得维护公益的主体范围受到限制，致使许多侵害公共利益的行为无法依法受到追诉，对此，为更好地保护公共利益，应将原告范围扩及任何组织和个人，增加公共利益保护的可诉性。
（二）规制受案范围
为节省司法资源，不损害行政权的效率，行政公益诉讼的受案范围应依法规制，具体限于公共利益受侵害引起的行政争议。行政公益诉讼的受案的标准应符合主体广泛性、内容合理性、公共利益实现形式正当性。
（三）明确诉讼费用
我国《行政诉讼法》规定诉讼费由原告先行预付，最终由败诉当事人负担。但行政公益诉讼案件一般涉及范围大、牵扯面广，诉讼费用因此也特别高，作为原告的一般组织和普通的公众根本无法承受，诉讼费用由原告先行垫付本身存在一定困难，如果原告方败诉，再由其最终承担诉讼费用无疑会打消其诉讼的积极性，不利于对公共利益的有效维护。 我国可以对西方的先进经验进行学习、借鉴，对于诉讼费用分担问题在相关法律中作出有利于原告的具体规定。
（四）分配诉讼程序中的举证责任
诉讼程序中对做出行政行为所依据的法律、法规及规范性文件被告负有举证责任，而对公共利益遭受损害或可能遭受损害的事实则由原告承担举证责任。另外，在法定的可适用行政公益诉讼的几个领域内，对于行政行为与损害之间是否存在直接因果关系的举证责任可具体视情形在相关实体法中加以规定，使举证责任在不同领域中得到不同特点的配置。
（五）建立奖励原告制度
对于公民而言，提起行政公益诉讼可能面临消耗大量的时间和金钱，而其出发点和最终目的是为保护公益。并且行政公益诉讼的原、被告诉讼地位不均衡，致使原告面对的社会压力更大，因此，为激发公众对公益诉讼的保护热情，在行政诉讼领域应建立一套激励机制。比如作为原告公民在胜诉后，可依据其保护公益的利益大小，给予其适当的奖励。设立奖励制度，能够调动起公民维护社会公益的热情，激起更多的公民或组织加入到行政监督的领域，从而增加对行政权力监督的力度。
（六）完善法律援助制度
我国法律援助私益诉讼要求诉讼本人及庭经济状况符合当地政府部门规定的公民经济困难标准，即仅有经济困难达到一定程度的公民有机会获得法律援助。而行政公益诉讼与之不同，公民保护的不是私权益，而是公共利益，此时要求公民在自身经济上符合一定标准显然过于苛刻。行政公益诉讼中的法律援助应在公民有充分理由证明社会利益和国家利益受到了侵犯，需要进行诉讼活动时予以提供，对于公民经济是否困难，则不应作为是否提供法律援助的条件。
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