摘要
本项目主要运用新制度经济学的一些理论、以广东三茂铁路公司的创建和发展为例，分析中国铁路管制的放松。
一、三茂铁路的建设及三茂铁路公司的创建和发展。 叙述了三茂铁路谁、何时、如何建成，三茂公司如何从一个中央、地方合资的无限责任公司演变为一个股份有限公司。
二、四元变迁主体的形成及角色和政府的特殊作用。 粤西民众、广东省政府、中央政府和三茂铁路公司形成为四个不同的制度创新主体。基于共同的利益，共同参与了以突破国家管制、合资建设和营运铁路为基本内容的铁路体制创新。在创新过程的角色或作用不同，而且有所变换。政府的作用非常特殊，表现在：第
一、“出卖特许权”，既放松了管制，又依此分享了铁路的部分股权；第
二、政府分级放松管制；第
三、以“管制的手段”放松管制；第
四、有条件、有限度地放松管制。
三、铁路投资和融资管制的放松及其诱发的制度变迁的拓展和深化。 因为中央政府资金短缺，所以，管制的放松从融、投资体制开始，由此向产权制度、铁路经营组织体制、经营组织的业务范围、收益分配体制及运输优先权，定价权和调度权等方面拓展和深化，从而开始了一种新的不同于原有“国家铁路”的合资铁路体制。
四、制度创新的绩效评价。 一是加速了铁路建设，从而对经济增长、就业和社会进步产生巨大作用；二是“三茂铁路体制”本身具有较高的运行效率，相对于“国家铁路”降低了生产成本和交易成本；三是“三茂铁路公司”创造了比“国家铁路”好得多的经营业绩；四是对“国有铁路企业”的改革具有示范和扩散效应。
引言
本文主题是中国政府 80 年代中期开始放松对铁路建设和营运的管制。以广东省三茂公司的创建和发展为例。 80 年代以前，中国铁路的投资和经营是由国家、确切地说、是由中央政府严格管制的。三茂铁路公司的创建和发展及三茂铁路的建成和营运，标志着一种新的铁路体制－－合资铁路体制的产生和运作。它是国家放松对铁路行业管制的结果。本文将通过叙述三茂铁路的建设及三茂铁路公司的创建和发展过程，分析是谁、为什么、怎样、在哪些方面创新中国铁路体制，这些创新的绩效如何。并通过这些分析，获得一些理论上的启示。本文不准备简单地以“管制经济学”的一般原理作为经济学工具去分析这种从严格管制到放松管制的变化。因为：我们分析的主题难以归属于管制经济学所分析的“管制”与“放松管制”，或者说管制经济学的研究范围不能涵盖我们的分析主题。众所周知，管制经济学分析管制的基本的经济制度背景是市场经济体制。一切管制措施，都是针对市场制度缺陷的，基本上是市场经济内部的事情。但是，中国 80 年代初期以前，实行的是计划经济体制，没有市场制度（不是说完全没有商品交易的场所），几乎对所有经济领域都实行严格的国家管制，更不用说铁路行业了。这种管制既不是产业主动寻求的，不是被强加的，也不是市场主体与政府之间的关系，而是计划经济体制本身的本质特征。 80 年代中期以来国家放松对铁路行业的管制，伴随着市场体制的引入和对计划体制缺陷的克服。从一定意义上讲，存在着国家管制与市场竞争之间的关系。但是却不能简单地以管制经济学的理论来解释。因为：国家放松管制的现实起点是计划体制，依靠管制来克服既有的市场体制的缺陷与依靠放松管制来突破既有的计划体制并建立市场体制，肯定是完全不同的。
新制度学派的制度选择与变迁理论也许对我们更有用处。本文准备较多地以它的一些理论假说或原理作为分析工具。例如：对制度创新主体的经济人假设，把制度创新纳入新古典经济学分析框架之中，重视政府在制度创新中的特殊作用等等。不过，中国铁路体制的变迁在因为新制度经济学而得到解释的同时，也可能对它的一些假说提出挑战，也可以说是对它的完善和修正提供一些启示。
一、三茂铁路的建设及三茂铁路公司的创建与发展
80 年代以前，中国的铁路分为“国家铁路”（中央政府建设和管理）和“地方铁路”（地方政府建设和管理）。 50 年代末，按照所谓的“两条腿走路”的方针（即依靠中央和地方），一些省市集资建设了地方铁路。 80 年代以来，地方铁路建设的规模扩大、速度加快。 1984 年，国家计委、国家经委、铁道部和财政部联合颁布了《关于发展地方铁路的几项政策建议》，对地方铁路的地位、作用及有关政策作了规定。尽管绝大部分铁路是由中央政府投资建设和管理，但是，地方铁路的建设毕竟使一些地方政府有了一定的投资和管理权。从某种意义上说，是对中央集权或垄断的一点突破。不过，不能夸大这种突破，实质上还是在国家内部，由中央向地方的有限度的放权而已，不可能超越计划经济体制。
但是，这种地方铁路建设和管理方式，在 80 年代又成为合资铁路出现从而对原有建设和管理体制有实质性突破的过渡形式。真正的合资铁路是 80 年代中期才开始兴建的。现在官方对“合资铁路”的界定是：铁道部门与地方政府、企业和其它投资单位共同投资建设、联合经营的铁路路网干线和重要支线。它既不同于国家铁路（国家建设、国家管理），也别于地方铁路（地方建设、地方管理），最重要的特点是投资主体多元化，实行联合经营管理，并分享效益、共担风险（李端绅， 1991 ）。这一界定与目前多数合资铁路的实际情况基本一致。在合资铁路中，“地方政府”的角度已经与其在“地方铁路”中的角色不同了：第一，它已经是一个实实在在独立于中央政府的投资主体。第二，它不再是单一的投资主体，而是与其他众多主体并存的主体之一。
事实上， 80 年代中期至今，全国已有多条合资铁路建成或在建。三茂铁路是其中之一。之所以选择它作为本文的案例，是出于以下几个方面的考虑：第一，三茂铁路是我国最早动工、最早建成和营运的合资铁路。第二，三茂铁路公司是中国第一家真正意义上的、不同于国家铁路经营单位的合资铁路企业。第三，也是最关键的，三茂铁路公司的投资、融资、经营管理等多方面情况所引发的制度变迁最广泛、最深刻，又最能体现中国现阶段制度变迁的特点。
二、四元变迁主体２的形成及其角色变化政府的特殊作用
１、四元变迁主体的形成及其角色变化
其次，广东省政府３成为一个极为重要的创新主体。应该说，它一直在努力改善广东省的交通状况，对铁路建设更是给予了高度重视。但是还不是体制创新者。民众创新主体形成后，广东省政府顺乎民意，很快与铁道部联合向国务院递交自筹资金建设三茂铁路的报告，标志着它已成为“合资铁路体制”的创新主体。其积极性来源于：加速铁路建设从而促进本地区经济发展，一方面使老百姓走上富裕，从而增加地方财政收入或减少对贫困地区的补贴，另一方面，获取中央政府的好评。应该说，广东省政府作为创新主体是在民众主体的推动下才形成的，也可以说是民众主体意愿的执行者。从这个意义上说，民众主体大体相当于诺斯和戴维斯所称的“初级行动团体”，而广东省政府即大体相当于他们所称的“二次行动团体”（戴维斯和诺斯， 1979 ）。不过，这一判断只是在广东省政府作为创新主体形成的过程中和形成之初才成立。一旦它作为创新主体正式运作起来，很快由一个民众推动下被动形成的主体转变为一个主动领导民众、积极从事创新活动的关键角色，实际上承担了创新的组织和运作职能。当然，关键在于它与民众都能从这一创新中获益。从这个意义说，地方政府不等于民众，而是一个相对独立的创新主体。其从事的主要活动首先是委托省计委牵头，联合有关部门，具体负责三茂铁路建设和协调；二是与中央政府谈判，包括打报告、争取政策和其它方面的支持等；三是组建三茂铁路公司；四是进行三茂铁路建设的规划和组织；五是直接投资；六是依靠多种手段，帮助从别的渠道融资筹集资金；七是宣传，组织民众积极参与、支持。
再者，中央政府４从一定意义上，也是一个独立的创新主体。也许人们会认为：“国家管制”是变革的对象，中央政府是这一体制的化身，那么，逻辑上必然推出：它不可能是制度创新主体，而只能是阻碍创新的主体。这样的推理必须有两个前提：第一，铁路体制创新对中央政府意味着利益损失；第二，合资铁路体制的建立与国有铁路体制是此消彼长的关系。但是，事实上，中央政府是创新的支持者和参与者。因为中央政府也认识到了原有体制的弊端。同时，它也是新体制的需求者、受益者。因为中国铁路建设又有广阔的空间和市场。当然，中央政府不象地方政府那样直接从事许多实际上的创新活动，而更多的是给予政策上的支持或认可，或默认。对于其它主体来说，是要突破管制，而对于中央政府来说，是放松管制。
最后，是“三茂铁路公司”的成立，标志另一个重要的创新主体形成。“三茂铁路公司”不只是作为一个具体建设和营运三茂铁路的组织而产生的，更重要的是作为一种新的铁路体制的载体而存在。它是先形成的几个主体创新的极为重要的结果，而一旦产生就成为与其它主体一起实施制度创新的主体，而且从某种意义上来说，是最主要的创新主体。很快取代了广东省政府的“主要主体”的地位。因为民众主体不可能再成为主要的创新主体。地方政府毕竟是国家机构，涉及到铁路建设和营运，在市场体制不断发育的条件下，不是它愿意干和能够干的事情。在三茂铁路公司成立之前，地方政府确实是主要的创新活动的实施者。因为只能由它来实施。而它创新的关键就是组建“三茂铁路公司”。组建三茂公司是广东省政府有意识地把继续创新的主要任务从自身转移出去的一个理性选择。三茂公司取代地方政府的“主要的创新地位”，可以从以下几个方面来理解：第一，它成为三茂铁路的实际建设者和营运者；第二，它的活动代表制度创新的方向，其它主体的创新活动都以它为中心，服务于它。因为它是新体制的载体，它的活动的正常和有效，既是三茂铁路本身建设和营运正常、有效的保证，又是新体制不断成长、完善的标志。第三，它不仅对其它方面的制度如投资体制、定价制度、国有铁路体制、产权制度等变迁提出要求和挑战，而且，自身的组织结构也在不断改变。前者标志着它是其它制度配套改革的推动力量，后者说明它不仅是新制度的载体，而且也是不断革新自身的主体。
四元主体共同参与了以突破国家管制、合资建设和营运铁路为基本内容的铁路体制创新。从以上分析可以看出，他们不仅在已有的创新中扮演着不同角色，而且在创新过程中，其角色或地位是有所变化的。大体上经历了以下过程：首先是民众作为第一个创新主体，充当最主要的角色。广东省政府只是顺应它的行动而成为创新主体。但是广东省政府行动起来以后，很快以其政府的地位成为创新的主要角色。其最大的创新结果就是批准并帮助成立了三茂铁路公司。而这一结果的出现也就是退让“主要角色”位置的开始，三茂铁路公司成为最主要的创新主体。中央政府在这一过程中虽然没有在“主要角色”和“非主要角色”之间发生变化，但是一直是一个特殊角色。因为它一方面是管制体制的化身，另一方面又允许、支持、甚至还参与了“放松管制”的创新。从长远来看，中央政府也许不可能阻止新体制的出现和原有体制内部的变革，但是在合资铁路体制的产生、三茂铁路公司的成立和发展上，假如中央政府不允许、不支持，那么，管制的放松和新体制产生的时滞将会延长，三茂铁路的建设将会延迟。这是毫无疑问的。所以，不能忽略了中央政府在创新中的作用。
四个不同的主体，之所以都参与了同一制度创新活动，关键是它们有利益共同点。四方面都从自身的利益出发，进行成本－－收益计算后，都预期有可靠而丰厚的潜在收益。这些收益，有些形态相同，有些不同。收益是各自的，而获取收益的途径是相同的－－突破（或放松）国家对铁路的管制，培育合资铁路体制。四元主体都是新体制的创造者、需求者和受益者。这种同一性使创新过程中地位和角色的转换很自然、顺利，也使它们各自及它们之间的组织成本低廉。民众虽然是规模最大（成员最多）的创新主体。但是民众多年对铁路的需要及对国家短期内投资建路的期望消失，因而认识上高度统一于合资建路，又由于采取代议制决策方式。广东省政府一方面顺应民众的要求，另一方面得到中央政府的支持或默许，政府官员的认识也高度一致，而且有强制力为后盾。因此，二者组织创新的成本都较低。中央政府的组织成本相对来说最低，因为参与创新实际上就是放松管制，放松管制很大程度上不仅不必支付成本，而且把这种管制权资本化（后面还会论及）。
２、政府的特殊作用
下面将具体分析政府活动的方式、手段、限度等，这样可凸现政府变迁行为的特殊性。
１）政府“出卖特许权”的行为－－一箭双雕。
政府放松管制可以有很多方面，其中重要的内容之一就是取消或削弱或让度或出卖属于政府的垄断权。例如：定价权、税收减免权、贷款审批权等。但是政府并没有无偿放弃这些权利，而是把这种管制的放松与投资结合在一起，即通过特许三茂公司一定的权利，而分享公司资产的所有权。铁道部代表中央分享三茂铁路公司资产所有权 45% ，并非依据其直接投资额。它享有多于其投资额的所有权，理由无非是：贷款是政府担保的；债券是靠政府发行的；中央和地方都给予了公司许多优惠政策，包括减免税；给予了公司一定的定价权、运输优先权、调度权等等。例如，铁道部给予三茂公司五年在国家所定运价基础上提价 50% 的权利，把提价收入的 70% 、即 3.6 亿元人民币用于偿债。政府实际上是在出卖特许权。它起着双重作用：一是放松管制，因而也是政府的一种制度创新行为。另一方面，又是一种投资行为，因为政府把它作为一种投资从而分享资产所有权的手段，把特许权资本化了。也只有政府才能获取这种双重收益，因为只有它才能生产和拥有这些特许权。客观上，政府这种行为，对于三茂铁路公司和整个新体制的成长来说，也是有益的。从某种意义上说，政府是在与三茂铁路公司做一种交易。政府以特许权换资本，三茂公司即以资产所有权及其收益换生存和自由。但是，人们不禁要担心：政府是否会不断生产和拥有这种特许权？即使在完备的市场体制下，政府也同样有生产和出售这种特许权的可能。只不过机会少一些而已。
２）两级放松管制。
政府的放松管制分为两个层级：第一层级是中央政府放松对以地方政府为主体的创新主体的管制；第二层级是地方政府放松对三茂铁路公司的管制。首先是前者。当广东省政府代表民众向中央政府提出合资修建三茂铁路的要求（实际上就是要求放松进入铁路行业的管制）时，中央政府很快同意（前面已分析了原因）。另外，还同意放松了其它许多方面的管制，主要有：融资管制；允许地方政府出面组建企业化的三茂铁路公司；允许地方政府凭投资分享铁路资产所有权等等。
第二层级是地方政府放松对三茂铁路公司的管制。它属于政企关系的调整。广东省政府得到中央允许后，创建了三茂铁路公司，理论上仍然把它界定为“省属国有企业”５ 。不过并没有在三茂公司再生产出原有的“政企不分”。虽然，三茂公司现在仍然受一些干预，主管部门之间也有扯皮现象，但是基本上是政企分开的。作为主管部门的广东省经委，只是宏观上的协调，不干预公司的经营活动。
３）以管制的手段放松管制。
前面已经揭示，政府参加制度创新，都是为了自身的利益，具有诱致性。但是他们推动或实施创新的一些手段带有强制性。政府管制本身就是一种强制。而有趣的是：政府以管制的手段来放松管制，或者说，以强制性手段来培育新体制（政府认为这样做是值得的）。当然不是认所有的放松管制却必须依靠管制的手段。但是有些情况我们也必须关注：无论中央政府对地方政府、中央政府对企业、地方政府对企业，都采用了管制的手段。例如：各级政府对三茂公司的各种优惠政策；给予三茂公司等合资铁路企业以运价浮动权；给予运输优先权等，都是靠强制力支持三茂公司。最典型的案例是：国家依靠强制力，在三茂铁路公司营运初期运量不饱和的情况下，为了使其生存，强行把一些运输业务调度到三茂铁路线上。而对于客户或货主来说，完全可以走另外的路线，因价格差异而降低成本。产权划分比例通过谈判不能确定时，最后依靠行政力量裁定，也是靠强制手段促使产权制度变革的表现。我们揭示这一事实，也许能给人们以更多更深的思考：到底如何认识和评价政府在制度变迁中的地位和作用？
４）放松管制的限度－－政府的权衡。
政府对铁路管制的放松是有限度的。首先是制定并坚持了一个“十六字方针－－统筹规划、条块结合、分层负责、联合建设”。这一总体方针发出主要信息有：第一，虽然允许国家以外的主体投资铁路，但是铁路并非可以随意进入和投资的领域，不能随便建路，必须纳入国家的统一规划当中。这与许多一般性竞争行业是不同的。第二，国家以外的主体只能与国家合资建设和经营，私人不能单独投资。第三，无论是建设和营运，都必须接受不同级别政府及政府的不同部门（条块）的管理。其次，广东省政府，甚至省委（组织部），广州铁路局仍然影响着三茂公司的高层的人事安排。最后，政府给予三茂公司的一些自主权也有限度，例如：没有完全的定价权；只有管内的部分（不是全部）调度权等。
三、铁路投资和融资管制的放松及其诱发的制度变迁的拓展和深化
１、铁路体制创新的突破口－－放松对投资和融资的管制
从三茂铁路建设的资金筹集情况（第一部分）看，投资主体多元化了，不仅有政府的投资，也有民众和企业投资，不仅有国内投资者，也有国外投资者。融资渠道也多元化了，有国家或铁道部（代表中央政府）拨款、地方财政拨款、国际金融组织贷款、国内银行贷款和发行债券等。在其它非自然垄断行业，国家投资、融资及其它方面的管制放松，比铁路行业更早。许多行业也不一定是从投资融资开始。但是铁路行业确实是从投资融资体制创新开始的。
为什么国家会首先放松对铁路待业的投资、融资管制？原因非常具体而明确：国家资金严重短缺，而铁路不可不建。国务院关于批准建立合资铁路、具体是批准合资建设三茂铁路的文件及铁道部、国家计委有关领导的讲话和其它文件都明确承认这一点。至少可以说，中央政府允许其它主体投资铁路的最初出发点就是缓解建设资金不足的矛盾。当然，中央政府不可能不认识到：这种管制的放松不只是导致投资主体的增加，必将意味着其它方面的变化。
２、国家对投资、融资管制的放松诱发的其它制度变迁。
投资者与三茂公司之间的产权关系也是我们考察产权制度变化所应该关注的一个方面。三茂铁路公司从成立时开始，投资者与企业就是严格分开的。投资者拥有所有权，三茂公司作为一个独立的法人，拥有法人产权，它的“法人产权”包括了除所有权以外的产权。由于投资者主要是政府，特别是地方政府，因此，投资者与企业的分开实际上就是政府与企业的分开。随着股份公司制的实施，政府及其它投资者与公司的关系更加规范化。需要注意的一点是：广东省政府各部门对三茂公司一些行动，如帮助筹资、给予优惠政策等，仍然属于与三茂铁路公司一起创新体制的行为，不能被视为政企不分。
２）铁路经营组织体制的变化。
第一，企业化的铁路经营组织的产生和发展。三茂铁路公司的组织体制已经经历了从合资公司（无限责任公司）到有限责任公司、再到股份有限公司的演变过程。它作为一个公司制企业产生，对中国铁路经营组织就是一个重大创新，完全不同于那些行政机构附属物的铁路经营组织。从无限责任公司到有限责任公司及股份有限公司的变化，不仅意味着企业与投资者、政府关系的改变和规范，而且公司内部治理结构也发生重大改变。
第二，建设与经营一体化的体制。国家铁路是建设主体与经营主体分开的。二者是不同的体制，隶属于不同的管理部门。一些合资铁路也采取类似的体制。不过这不是按效率要求而进行的合理分工，而是计划体制下的“条条分割”。而三茂铁路是采用集建设与经营一体的体制。它相对于“条条分割”有一定的优越性，按市场经济的原则，在一定限度内也是有效的。实际上是铁路公司把铁路建设者作为一个独立于铁路经营公司的市场主体内部化了。按照科斯教授的思想，这种一体化可以节省交易成本（科斯， 1994 ）。在此，我们只是揭示这一体制的出现，并不断定它是符合人们价值取向的最佳选择，也不认为它是中国铁路体制创新的唯一选择。
４）收益分配体制、运输优先权、定价权和调度权。
国家给予了广东省、特别是粤西地区以运输优先权。在国家控制的前提下，因为运力紧张，运输优先权实质上成为一种特许权，获取这种特许权等于获取了一定收益或经济发展的条件。地方政府和民众之所以积极与中央合资建路，重要目的之一就是要改善本地区的运输紧张状况（当然不是全部目的，因为即使没有这种优先权，他们仍将大受其益）。因此，他们的投资一定意义上成为换取这种特许权的成本。当然，如果一旦运力供求基本平衡，这种运输优先权就不再有经济意义，不再成为国家的特许权了。
铁路运输调度权是铁路企业直接的生产管理权。国家铁路的调度权是高度集中的。但是，三茂铁路公司管内的运输，有一定的（不是完全的）调度权。从国家来说，管制程度已大大放松了。而三茂铁路公司的期望更大。它的调度权能否进一步扩大，取决于三个因素：第一，国家能否在下放调度权的同时，有足够的手段保证全国铁路运输的安全、正常和有效。第二，与国有铁路企业，如广州铁路总公司之间因调度权的分配而导致的利益矛盾如何协调；第三，国铁企业作为一种铁路经营体制是否变革、如何变革。因为它的变革方向和程度决定它与合资铁路体制是否摩擦、摩擦程度。
四、制度创新的绩效评价
要对建立三茂铁路体制这种制度创新进行绩效评价，并不是容易的事情。“三茂铁路的地位和作用”与“三茂铁路体制本身的效率评价”及“参与这种创新活动的效率分析”难以严格分开。客观上三者是内在联系的，尤其是在新体制建立初期，体制产生和成长又是与修建和运营铁路融为一体的情况下，这种区分是不可能的，也是不科学的。
首先，制度的创新加速了铁路建设。依靠新体制，只用了四年时间建成了在旧体制下计划了四十年而未能建成的三茂铁路。它对于粤西地区经济发展及其它方面（包括创造就业机会，）的良性影响无法估量，对全国铁路网的建设也起了重要作用。
最后，三茂铁路体制具有示范和扩散效应。一方面为其它合资铁路的建设和运作提供了制度参照甚至模式。事实上，三茂公司成立后不久，全国其它地方也有一些合资铁路公司成立，其组建和运作受到了三茂模式的影响；另一方面，三茂铁路公司的体制对国家铁路企业改革也提供了参照，甚至对它发起了挑战。国家铁路企业的改革势在必行，也已经开始。
另外，前面几部分已经论及，各主体的创新成本（包括组织成本）较低，收益都很丰厚。否则，它们不会参与创新。不仅如此，还有巨大的外部收益。
五、理论总结
通过以三茂铁路公司为案例考察中国铁路体制的创新，可以引发许多理论思考。总结如下：
２、制度创新的突破口总是在制度和制度结构的薄弱环节。尽管制度结构中不同制度之间相互联系，其变迁也具有联动效应，既有纵向联动－－制度变迁的现实起点即制度传统影响变迁的路径和目标，也有横向联动－－一个层次和一个方面的制度变迁既受制于其它制度，也影响其它制度的变迁。但是这并不意味着特定社会制度创新是同一时点上的一揽子变革。创新总是首先在某一个方面发生，然后不断深化和拓展。首先发生变迁的这个方面，就是创新的突破口。能够成为创新突破口的，一般是整个制度结构中失衡最严重、矛盾最激化的环节或方面，我们称之为薄弱环节。实际上也是对新制度的需求强度最大、创新的潜在利润最丰厚的方面。中国铁路体制的创新是从投资和融资体制开始的。中央政府放松投资和融资的管制，立即引发了合资铁路体制的诞生和合资铁路的建成和高效营运，并引发了一系列制度变迁。之所以从投资和融资体制开始，是因为对于中国铁路建设来说，国家认为最缺乏的是资金。而从整个社会来说，当时最缺的已经不是资金，而是缺乏一种把资金汇集到铁路建设上来的体制。理论上承认有创新的突破口，并在现实中寻找或确定突破口，对于制度变革是有重要意义的。
３、特定制度创新常常需要不同创新主体联合行动才能完成，而不同主体在创新过程中扮演的角色或所起的作用是变化或可以变化的。当不同主体的利益基于同一制度创新时，这种创新的成本或阻力将大大减少。这里所谓的“不同创新主体”是指不同的“成本－－收益核算单位”。虽然不同主体行动一致地进行同一制度创新，但是由于都是为了各自的利益，他们仍然是不同的创新主体。诺斯曾经分析过制度创新的“初级行动集团”和“次级行动集团”。他的分析包含两层意义：一是要说明制度创新是由“初级行动集团”和“次级行动集团”两个主体共同完成的。二是指出了两个主体在创新过程中的作用或地位是不一样的（参见诺斯等， 1994 ）。两个方面都具有重要的理论意义。但是，诺斯和其他的新制度经济学家都忽略了很重要的一点：不同主体在制度创新的全过程中，其角色或作用是变化或可能变化的，一个主体不一定总是“主角”或“配角”。这种角色转化，可能是因为创新过程的不同阶段有不同的创新任务，也可能是因为不同主体在创新过程中谈判力量对比的改变，还可能随着创新的深入和拓展，对不同主体的利益影响发生方向或程度的改变，从而对创新的态度和参与程度变化。四元主体共创三茂铁路体制及在创新过程中角色转换的事实完全支持上述观点。
４、组织成本不一定随组织规模的扩大而增加。
５、政府作为制度创新主体，其作用及作用方式是很复杂和特殊的。主要体现在以下几个方面：
第一，政府可以作为一个主体参与创新，也可以分解成不同层级的政府（中央政府和地方政府），成为不同的创新主体。从三茂铁路体制看，中央政府与地方政府是作为不同主体联合创新的。具体体现为两级放松管制。
第二，“现阶段”，政府的创新主要是诱致性的，不能因为政府采取了强制手段而否认这种“诱致性”。对于“诱致性”创新，新制度学派的共同观点是：创新主体以自身利益最大化为原则、追求创新潜在利润的创新形式。政府在创新过程中可能采用强制性手段（它拥有更多的暴力潜能）。但是却不能因此而否认政府创新的诱致性。强制性手段是服务于诱致性变迁的，不能认为政府组织的变迁就是与诱致性变迁相对而言的强制性变迁。与“诱致性变迁”相对而言的“强制性变迁”可能发生，而且政府实施的可能性较大，但是也必须从动机或创新主体人格结构的角度去定义。新制度学派一些代表人物及中国的林毅夫先生正是简单地把政府实施的变迁视为与诱致性变迁相对而言的“强制性变迁”（戴维斯和诺斯， 1979 ；林毅夫， 1989 ；等等）。这在理论上是错误的，本人在《产权经济学导论》一书中已作了详细评析（黄少安， 1995 ）。三茂铁路体制创建过程中，中央政府和广东省政府都曾采取过强制性措施。特别是以管制的手段放松管制，无不是为了政府自身的利益，当然同时也利于别的主体的利益－－这只是一种外部利益而已。
第三，政府创新主体可能将创新成本外在化。戴维斯和诺斯认为，政府组织创新比不同成员自愿组织创新，能节约成本，产生极高的收益。历为政府可以依靠强制力克服自愿谈判、达成一致协议的众多困难，强制实现任何自愿谈判都不可能实现的创新方案（ L.E. 戴维斯和 D.C. 诺斯， 1979 ），他们的观点包含两层意思：一是在自愿谈判和政府强制实施都可能的情况下，后者的组织成本低；二是在前者不可能的情况下，后者可以强制实施创新并产生极高收益，其实还是指后者的组织成本低。因为前者的组织成本可谓无穷大。这些只是事实的一个方面。政府有时依靠强制力组织创新并没有降低、或者表面上降低了而实际上并没有降低创新成本，而是将成本转嫁或外在化了。以下几种情况可能使政府转嫁创新成本：当自愿谈判的当事人之间因为对制度创新收益有不同预期而达不成一致时，特别在反对创新者的预期收益损失比赞成者的预期收益大的时候，政府强制创新，实际上是让反对创新者蒙受了损失，即承担了创新的成本；当政府为了自身的利益（它预期创新对它有利）而强制创新、而其它社会成员无力阻止政府时，其实是政府将创新的成本转嫁给了社会；在政府体制不完备、其行为没有有效约束的情况下，政府组织创新可能不承担任何创新成本或责任，却可以尽享创新的收益。三茂铁路创新过程中，政府、特别是中央政府以强制手段实施变迁就意味着政府将成本外在化。所以，政府组织创新是否降低、多大程度上降低了创新成本，需要做具体分析。
总之，三茂铁路体制创新的经验证实了新制度学派的许多重要理论假说。但是同时也为对一些理论假说或观点进行完善或修正提供了一些启示，或者说是证伪。
主要参考资料：
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１４．（美） D.C. 诺斯， 1991 ：《经济史中的结构与变迁》，中译本，上海三联书店。
１５．（美） T.W. 舒尔茨， 1968 ：《制度与人的经济价值的不断提高》，原载《美国农业经济学杂志》第 50 期，中译本见《财产权利与制度变迁－－产权学派与新制度学派论文集》第 9 章，上海三联书店 1994 年版。
１７．林毅夫， 1989 ：《关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁》，原载美国《卡托杂志》， 1989 年春夏季号，中译文见《财产权利与制度变迁－－产权学派与新制度学派论文集》第 13 章，上海三联书店 1994 年版。
１９．黄少安， 1995 ：《产权经济学导论》，山东人民出版社。
２０．（美） R. 科斯， 1994 ：《论生产的制度结构》一书中《企业的性质》一文，中译本，上海三联书店。
２１．（美） M. 奥尔松， 1995 ：《集体行动的逻辑》，中译本，上海三联书店。
２２．（美） G.J. 施蒂格勒， 1989 ：《产业组织和政府管制》，中译本，上海三联书店。
＊ 本课题得到北京天则经济研究所的资助，是“中国制度变迁的案例研究”之一。初稿完成后，茅于轼教授、张曙光教授等提出了重要的修改意见；课题进行过程中，广东的李江帆、黄铁苗、李惠武、吴黎光、李剑扬，特别是三茂铁路公司的李灼灼给予了大力支持和帮助；山东大学张伟民、孙涛两位学生也帮助进行了文字处理，在此，向他们表示衷心的感谢。
注释：
２ 与三茂铁路建设相关的主体较多，但是，从制度变迁的意义上只确认以下四个主体。因为有些利益相关者并不参与变迁，例如银行；有些参与变迁又不具有独立的主体地位，例如广州铁路集团公司，它实际上代表的是铁道部，与“中央政府”是一个主体。
３ 这里把广东省当政各部门视为一个主体，把其部门之间的矛盾、谈判视为一个主体内部的组织问题。
４ 这里也同样把中央政府各部门之间的协调视为一个主体内部的组织问题。我们是把铁道部及其所属的广州铁路集团公司作为中央政府的代表。
５ 实际上这种界定不确切，因为中央和地方联合所有的，就不可能是单纯的省属。不过还是沿用计划体制下对“地方国有企业”的称法。
６ 这里没有拿国铁的有关资料作为参照，一则因为有些资料、特别是成本方面的资料难以搜集，二则因为有些方面例子地理位置、成立和运作的时间等不可比。
对黄少安研究案例的修改意见
１．本报告基本上是一个成功的研究，所选的题目在中国制度演变中具有典型意义和重要性，所用的理论框架和分析工具贴切，作者有充分把握事实和理论分析的能力。
２．本报告的主要缺点是对三茂铁路公司的出现和成功运营的过程描述不够，作为一个案例研究，在全文中这应是一个占相当比重的部分，所有的分析应围绕事实展开。文中虽然对一些事实有所交待，但多半是一带而过，例如在“七．理论总结”的７点内容中，对三茂线只是蜻蜓点水，略提一两句。这部分的文字约有７千字，而直接提到三茂线的不足 350 字，亦即 5% 。
特别需要交待清楚的应有以下几点：
Ａ．三茂铁路公司的所有权结构以及其衍化发展过程，它如何不同于其它国有铁路及地方铁路。是在主要干部的任免权上如何反映出财产所有者的利益。
Ｂ．在谈判允许出现新型铁路局的过程中，各方相持的矛盾点何在？它们如何与各方的利益有关。这些矛盾又是借助什么力量解决的。三茂的这一过程有无理论意义？
Ｃ．由于三茂铁路的产权不同于其它铁路，它如何影响到三茂的运营效率，产权不同与运营效率不同，要有对比。
Ｄ．与理想的公司结构比较，三茂的差距何在？为什么存在这种差距，克服的障碍何在？此种差距如何影响三茂的运营业绩。从三茂经验能否导出对人们心目中的理想公司结构的修正。
以上各点，原文中或多或少有所涉及，个别的也有较多的讨论，但一般而言不系统，不清楚，缺乏事实，零散地表述在不同的地方，作为案例，清楚地回答这些问题是必要的。（例如关于调度权，未说明调度什么；自主权不够，只举了总经理的任免， P16 ）要注意作为一篇理论文章引援几个例子，和作为一个案例研究以事实为依据的区别。
３．文字过于松弛，篇幅过长。以压缩到２万字左右为宜。（现文约４万字）
４．一些具体细节问题如下：
Ａ． P16 “负债经营会把公司压垮”。按投资可行性评价的原则，一个企业经济活动的净现值为正即为可行。意思相当于全部资本从商业银行借来能保持不亏，在全社会一般均衡状态下衡量企业的经济活动效率不低于边际均衡点，因此投资可行。
Ｂ．论及投资者、建设者、经营者一体的优缺点。要注意按社会分工的专业知识而言，建设铁路和经营铁路是两批不同的专业人员，应由不同的人去做。
Ｃ．要注意铁路是垄断企业的真正含义。例如京广线不能和京沪线竞争，这不是垄断。京广线和另外造一条平行的京广线则是竞争。铁路垄断的特点是第二线无法和第一线竞争，除非运量超过了运输能力。因为铁路的边际成本递降（在运输能力范围内）。铁路对公路而言也不是垄断业，事实上三茂线上的客流大部分被公路所吸引，在文章中慎用垄断二字。
Ｄ． P15 说运价开放社会承受不了一说有问题。按微观经济学原理，对垄断业价格应定在平均成本上，换言之，企业应不盈不亏。事实上铁道部一年明亏 100 亿，运价明显太低，导致巨大浪费。（如该走公路的上了铁路）。按平均成本定价没有理由说社会承受不了。如果运价开放意味着按需求线上的价格定价，社会将承担铁路的超额利润，也很难说随不了。
