推行电子政务是政府部门自觉适应信息通信技术变革, 实现行政管理创新的过程。这一过程不仅提供了提高政府效率和效能的工具, 而且开辟了政府部门与社会互动的新渠道, 使电子政务成为行政管理创新不可缺失的推动力。
从表象看, 由于电子政务介入了行政管理创新的过程, 似乎可以认定电子政务就是行政管理创新的组成部分, 但是, 从本质看, 由于政府管理创新是持续不断的组织变革和完善的过程, 单纯地将信息通信技术应用于履行政府职能, 并不能深刻地阐述电子政务的实质, 却可能导致电子政务仅停留在技术层面, 而无法融合到履行政府职能的全过程。
相反, 适应政府创新行政管理模式、转变行政理念的内在要求以及整个社会对更好地履行政府职能 特别是社会管理和公共服务的需要, 电子政务应该建立在政府信息公开的基础上,不断实现与行政管理创新的互动。
一、技术与政府组织的互动:从行政效率走向行政效能
1993年, 克林顿政府建立了国家绩效评估委员会(National Performance Review Committee, 简称NPR), 提出应用先进的信息网络技术克服美国政府在管理和提供服务方面所存在的弊端, 构建电子政府 。1994 年12月, 美国政府信息技术服务小组 (Government Information Technology Services)强调利用信息技术协助政府与公民之间的互动, 建立以公民为导向的电子政务, 以提供更高效、更便捷、更易用的政府服务, 提供更多取得政府服务的机会和渠道。这标志着电子政务正式在美国出现。分析美国电子政务的起源, 它受到两方面力量的驱动。
一方面, 信息通信技术革命从单纯的技术革命演变成为一场社会革命, 政府必然要作出回应。信息通信技术领域的企业家所驾驭和引导的技术革命一浪高过一浪,收获了互联网的商业化所带来的商业红利, 电子商务风行一时, 模式创新此起彼伏, 并对政府服务提出了新的要求。尽管互联网泡沫在世纪之交一度破灭, 但是, 资本市场的非理性繁荣并没有阻碍技术革命的步伐, 相反,使得信息通信技术的发展呈现出向理性回归的迹象。信息通信技术与日常经济社会生活的融合程度不断加深,信息通信技术作为一种通用目的的技术 (general purpose technologies)和使能性技术 (enabling technologies)已经成为提高经济社会效率和效能的重要工具。
另一方面, 美国政府在上个世纪80年代以来一直持续地推进政府改革, 将成本-收益分析方法引入政府管理, 不断放松管制, 重新评估政府绩效, 以期平衡预算, 扩展市场的运作范围;同时, 将部分政府职能民营化, 通过公共服务竞标外包、建立政府绩效评估制度等方式, 强调政府向市场和企业学习, 形成政府与社会之间的良好互动关系。所以, 在信息通信技术革命的背景下, 当企业家创新和发展了新的商务模式后, 政府很快就适应了技术革命所触发的经济社会演变的趋向, 并形成了实施电子政务的明确理念。
二、中国政府的电子政务实践:走向事实性的公民参与
截至到2006 年底, 国务院部委网站拥有率为96.1%, 省级政府网站拥有率为96.9% , 地级政府网站拥有率为97%, 县级政府网站拥有率为83.1%。中国互联网络信息中心报告显示, 使用 gov.cn 域名的政府网站数量已达3.5万个, 电子政务网络使用率达到25.4%,网络用户规模达到5334 万人。同时, 该报告揭示从事不同职业的网民访问政府网站的比例也有所不同。学生访问政府网站的比例较低, 只有15.9%的学生网民访问过;政府官员和企业领导访问政府网站比较多, 已有55.4%的人访问过。再次是与政府相关的工作办事人员访问比较多, 40.1%都访问过政府网站, 这一点从网民的单位性质上也可见端倪。机关单位中的网民已有60.5%的人访问过政府网站, 事业单位访问的人也已经有43.2%。企业型单位员工访问政府网站的比例则较低。
同时, 政府网站访问的行为特征是, 最基础的一层是信息浏览, 包括政策法规介绍、政府通知公告和政府新闻等;再一个方面是网上办事, 包括下载表格、在线申请业务等, 即把部分柜台业务挪到网上, 提高办理效率;还有一个方面是网站互动交流, 包括在线咨询、建议、投诉等。 目前访问政府网站的网民中, 仅有2.5%的人网上办理税务、企业注册等业务, 在线互动交流的人群也仅有3%, 这两方面需要政府部门着力发展。
访问行为统计特征基本上说明了中国互联网用户对电子政务实践所隐含的期待。中国的互联网用户期望改变电子政务建设过程中的集权 思维。互联网应用昭示的一个社会事实是, 信息的单向流动转变为双向流动, 信息的单源、单点发布转变为多源、多点发布。时间、空间等方面的约束条件已经不复存在, 进而就打破了信息-决策-行为的单环或者说单向循环。正如尼葛洛庞蒂所概括的互联网应用分散权力、全球化、追求和谐以及赋予权力 的四个特征正在成为现实。
三、技术与法律的相互适应:从政府信息公开走向服务型政府建设
一般而言, 技术是中立的。但是, 相对于法律而言,技术却又是激进的, 在一定程度上会与作为社会规范和制度的法律发生摩擦。这也是世界范围内推行电子政务理念和推进行政管理创新的真实写照。随着电子政务的深入发展, 构建技术与法律相互适应的电子政务环境,已经成为刻不容缓需要优先解决的问题。从现代公共管理理论的发展角度看, 政府绩效是政府公信力和社会期望的函数, 倘若社会期望随着政府公信力增长而增长,那么政府绩效就是政府公信力的增函数。
而政府公信力是建立在政府的有效社会承诺基础上的, 一系列有效的社会承诺必须以行政听证制度、政府信息公开制度、行政信赖保护制度以及行政执法责任制度为基础, 从而在根本上保证政府立法的回应性、决策的科学性与公民的知情权、参与权、表达权以及监督权实现真正的互动,以公开、服务、效能和责任实现政府有效的承诺。其中,政府信息公开制度就成为服务型政府和责任型政府建设的底线。2008 年5月1日正式实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》), 不仅是我国行政法立法史的一个重要里程碑, 而且是我国行政管理实践中第一次对技术与法律的相互适应作出肯定式回应的行政法规。
同时, 它也是一部体现政府义务、体现政府承诺和服务的行政法规, 为服务型政府建设特别是在应对激进性技术变革的情况下的政府能力建设指明了方向。政府信息公开体现政府承诺、政府责任以及行政权力的边界, 从而使得其真正成为服务型政府和责任型政府建设的载体。
四、基本结论
从国内外推行电子政务实践的简要回顾来看, 本文可初步归纳出以下的结论:
第一, 以行政管理改革目标模式为参照系, 以政府信息公开为主线, 加快推进服务型政府建设。一旦将政府信息公开和服务理念引入行政管理和电子政务建设,行政管理创新就会成为一个永续的过程。公开和服务作为执政理念与时俱进的转变, 它不仅是激发行政管理体制创新的催化剂, 而且也会使得推行电子政务成为提高政府效率和效能、在更大程度上合理配置行政资源的重要工具。电子政务不仅为深化行政管理体制创造了一定的必要条件, 而且也提供了新型的行政方式, 是走向服务型政府建设的重要路径。按照建设有限政府、法治政府、阳光政府、开放政府、责任政府的要求, 在不同级别的政府建立侧重点有所区分的电子政务服务体系。在中央层面, 电子政务体系应以部门监管为中心;在地方,电子政务体系应以公民服务为中心。
第二, 在技术与法律相互适应的基础上, 以法律的方式界定政府职能, 以技术推进政府公共服务创新。通过政企分开、政资分开、政事分开, 准确界定政府、企业和市场的位置, 使政府从直接运行和干预企业运作中解脱出来, 确定各自的责任域, 应该由市场处理的领域就坚决交给市场进行解决, 应该由政府行使职能的领域就坚决由政府职能发挥作用, 要从法律上改变政府职能统揽一切、无孔不入的局面, 使得界定政府责任边界建立在程序规范、清晰透明的信息基础之上。
第三, 建立公共媒体对电子政务的监督机制。公共媒体在建立监管体系过程中的作用是不可替代的和不容忽视的。现代行政管理理论的发展以及市场经济的历史和实践都证明, 公共媒体不仅可以广泛地传递社会公意,引导和培育新的社会规范, 而且可以建立覆盖社会的监督机制。在互联网广泛应用的条件下, 公共媒体正逐步向网络社区迁移, 并在规范政府监管的程序、范围和政府信息公开等方面的作用越来越显著。通过整合不同的网络社区和公共媒体, 政府不仅可以自我评估现存的管制措施和公共服务方式, 而且可以引导社会对政府管制的成本-收益分析和风险评价, 从而释放要求改革现存管制措施的社会压力, 形成监管改革的动态调整过程。
第四, 建立政府公共服务和电子政务建设的专业化监管机构。良好的政府服务直接关系到政府的公信力, 是建成法治政府、责任政府、效能政府和服务政府的前提;良好的电子政务直接关系政府服务的及时性、覆盖面和政府能力建设, 因而有必要建立有效的监管体制, 建立公正、独立、专业、透明的监管机构。
这样的机构, 不仅可以对政府信息的公开准确性和及时性进行监管、对政府购买服务和提供服务进行监管, 而且可以履行对政府能力建设和绩效水平的评测。政府需要不断提高公信力以满足日益增长的社会期望。
公众需要得到高质量、多样化、低成本的公共服务和参与社会治理的新渠道, 这两个方面可以从内部和外部分别为行政管理创新提供动力。
