20世纪80年代中后期, 西方各国开始盛行组织文化理论, 强调文化在组织中的重要作用。受这种理论的影响,世界各国的行政文化学的热潮也迅速掀起, 研究行政文化对行政管理的影响, 从而使行政学的研究推向了一个新的领域。现代社会的进步和发展离不开行政管理的现代化,行政管理的现代化固然需要现代化的行政技术手段, 但是也需要其生长的行政文化的土壤。行政文化是行政系统的软组织, 是行政管理的灵魂, 是深藏于行政秩序下的隐秩序, 是行政管理中最深沉而又最现实的问题。
任何一个行政组织的结构、运转程序、决策过程, 以及行政人员的行为、作风态度、价值观等都直接或间接地受行政文化的影响。新时期, 加强行政文化建设, 推进我国行政管理的现代化进程, 是中国行政管理现代化的必然要求。
一、行政文化对行政管理的影响
行政文化是社会文化在行政体系中表现出来的一种特殊的文化形式, 是与行政相关的文化。它是指公共行政人员及其工作人员在一定的社会文化背景下, 通过行政实践所积累、沉淀和形成的对行政体系、行政活动的态度、情感、信仰、价值观, 以及人们所遵循的行政原则、传统和习惯等。其核心是行政价值。行政文化是一种多层次的、复合的文化, 它的形成受到多方面因素的影响, 如历史条件、地理环境、社会制度、民族特性、文化心理、文化背景、传统习惯等。不同的社会文化背景、不同的行政活动培育出不同的行政文化, 行政文化的形成是一个长期而缓慢的过程, 一旦形成则具有相对稳定的特性。
例如, 时代性和民族性, 社会性和积淀性, 整合性与多元性, 普遍性与连续性, 渗透性与隐蔽性等。行政文化的形成及其特征决定了行政文化是一种潜在的无形的力量, 其影响是巨大的、无处不在、无时不有的。
二、中国传统的行政文化对行政管理的影响
正如黑格尔所说, 传统是活的东西, 影响着现在、未来。发轫于夏商周三代, 定型于两汉, 因袭发展与隋唐宋元明清各代, 横贯数千年经久不衰的中国传统行政文化, 虽遭受近代以来西学东渐欧风美雨的荡涤, 但仍然以强韧的生命力固存于今天的行政文化中。中国的行政文化有着鲜明的特色, 高云在他的《传统行政文化及其对构建和谐社会的政府效应分析》一文中总结为德治文化、统御文化、全能文化、专断文化、保守文化、泛政治化文化、暗箱行政文化等特征。
中国传统的行政文化存在着专制性与统一性、封建性与适用性、保守性与严密性、排斥性与兼容性、重形式轻效率、重人治轻法治、重权威轻民主、重集权轻分权、重经验轻制度等双重特征。双重特征的行政文化同样是把双刃剑, 它对行政管理的影响既有积极的作用, 也有消极的一面。首先, 中国传统行政文化中的德治文化、积极作为的行政文化、强调价值准则、强调集体主义等行政文化对我国的行政管理实践起着积极的作用。
第一, 传统行政文化中的某些思想在确定行政改革的价值取向上起着积极的作用。当前我国的行政改革包括民主和效率两个相互依存的价值取向, 但归根结底是要提高政府为人民服务的水平。中国传统行政文化中的民本思想与之有相通之处, 有助于行政改革价值取向的确定。此外, 主张薄赋税、轻刑罚、救济穷人、保护工商等的仁政思想, 对当前精简机构, 裁减冗员, 减轻纳税人的负担,完善社会保障制度, 保护和救助社会弱势群体等, 也有着一定的积极意义。
第二, 传统行政文化中的某些思想有利于推动改革时期行政关系的协调。传统行政文化中和为贵 的思想、求同存异的思想从中庸思想产生和发展, 作为处理人际关系的准则, 虽然其出发点是为了维护统治阶级的统治秩序, 但是在今天, 对于正确处理政府内部各种关系乃至政府与社会之间关系的原则, 仍然有着现实的意义。
三、加强行政文化建设, 推进行政管理改革
行政文化在政府行政改革中占有着重要的地位, 其转化和创新所涉及的范围, 直接反映了政府行政体制改革的力度、广度和难度。而且, 行政运行的机制、组织结构及管理方法等硬件资源的改革难度, 远远不及渗透于行政主体、行政组织及行政环境的软件资源的行政文化的建设的难度。如果不着眼于变革传统的、落后的行政文化,政府行政管理体制的改革就很难真正成功。行政文化的建设是一个长期而又艰巨的任务。
(一)以行政管理现代化要求为目标指向, 明确行政文化的建设目标
行政文化是行政管理的软环境, 是行政体系的深层结构, 被誉为行政管理之魂。它对行政管理变革起着积极的潜移默化的影响。处于社会转型时期, 我们的行政文化建设必然要以行政管理现代化的建设要求为指向。十六大指出, 我们的行政改革的具体目标是, 要进一步转变政府职能, 改进管理方式, 推行电子政务, 提高行政效率, 降低行政成本, 建设行为规范、运转协调、公开透明、廉洁高效的行政管理体制。具体而言, 就是要建立服务型政府、法治型政府、效能型政府、廉洁型政府。行政文化的建设必须朝着这些方向发展, 即建立服务型的行政文化、法治型的行政文化、效能型的行政文化、廉洁型的行政文化。
(二)加强行政文化本身建设
针对行政文化的内涵, 加强行政文化建设首先要对行政文化本身的各个层面进行建设和创新。要以以上的目标为指向, 建设新型的行政思想、行政心理、行政道德。一方面, 要继承传统的行政文化中的优秀因子。美国的社会学家希尔斯指出, 作为一个社会的文化遗产和文化力量, 传统给人类生存带来了秩序和意义;一个社会不可能完全破除其传统, 一切从头开始或完全代之以新的传统, 而只能在旧的传统基础上对其进行创造性的改造。现代行政文化的建设并不意味着要摈弃传统的所有的引子。
要清除传统中落后的因子, 继承德治理念, 建立正确、乐观、健康的行政情绪、行政情感, 挖掘弘扬传统的道德体系中的合理内核。另一方面, 我们要借鉴现代西方公共管理浪潮下所倡导的行政文化理念, 以现代化的行政管理的要求树立稳定、健康、和谐的行政心理, 借鉴、吸收国外行政道德中合理的、适合中国国情的地方。我们仅仅需要用我们的宪法把它加以过滤, 只需要把放在批判的文火上烘烤, 并把其中的外国气体蒸馏掉。
这样, 我们便可以对外国政府进行解剖学的观察, 而不用害怕会把它们的任何疾病传染到我们的血管中来, 可以详细解剖外国制度而不用害怕血液中毒。 行政管理的现代化不仅是行政技术手段的现代化, 更是行政文化的现代化。因此, 行政文化建设必须以现代化的行政管理为依归, 形成自觉的行政意识, 开放的行政观念, 优良的行政传统, 良好的行政习惯, 科学的行政思想, 正确的行政价值, 积极的行政理想, 健康的行政心理, 高尚的行政道德。
当然, 建设现代化的行政文化, 对行政文化的整合与再造, 绝不意味着否定我国传统行政文化的合理部分,而是在继承、弘扬我国优秀传统行政文化的同时, 借鉴外来文化, 从国情出发, 积极吸收中外现代科学文化中合理的行政文化因素, 创立有中国特色的社会主义现代行政文化。
