国务院《全面推进依法行政实施纲要》第九条特别指出: 改革行政管理方式, 要充分发挥行政规划、行政指导、行政合同等方式的作用, 提高政府办事效率,降低管理成本, 创新管理方式, 方便人民群众。
这里提及的行政指导, 是指行政机关在其职责范围内采取的指导、劝告、建议等不具有权力强制性的行政管理行为, 它透过利益诱导和道德引导机制, 广泛运用于经济与行政管理过程中, 起着补充和替代、辅导和促进、协调和疏通、预防和抑制等积极作用, 显示出特殊的功效性和适应性。从我国行政管理工作的实际情况看, 行政指导方式过去也有所运用, 但比较零散、不甚规范, 缺乏自觉性和系统性, 难以体现出行政指导方式的特殊功效。而福建省泉州市工商行政管理机关在过去局部探索的基础上, 自2005 年初起在全市工商系统全面开展行政指导试点工作, 取得明显成效, 受到各方关注, 产生广泛影响, 成为国内积极探索运用行政指导方式的一个典型。
一、泉州工商行政机关推行行政指导试点的基本做法
在泉州市工商局的部署和领导下, 泉州市工商行政管理系统自2005 年4 月正式开始有计划、有步骤、分阶段地推行行政指导。我们着重考察了泉州工商行政指导的原则、主体、对象、内容、方式、程序、监督、救济等基本要素和环节。
(一) 工商行政指导的原则
实施行政指导应遵循以下原则:
①依法行政原则。工商行政机关实施行政指导不得超越法定权限和管辖范围, 不得滥用权力, 不得与有关立法精神、原则和规则以及一般法理相冲突。
②平等原则。工商行政机关应为行政相对人提供接受行政指导的平等机会,在实施行政指导时, 平等对待行政相对人, 不得歧视和差别对待。
③合理原则。工商行政机关实施行政指导, 采取的方案、方式应与行政指导的目的有必要和合理的联系, 且与行政指导目的实现相当; 在各种可能采取的方案中, 选择最符合成本效益原则的方案,在各种可能采取的方式中, 选择既能有效实现行政指导的目的, 又能避免损害行政相对人的方式。
④自愿原则。行政相对人拒绝接受行政指导的, 不得因此对其采取或变相采取强制措施以及其他不利于行政相对人的行政处理行为。
⑤公开原则。工商行政机关在实施行政指导时坚持政务公开, 公开行政指导信息,保障公民、法人和其他组织的知情权。
⑥诚信原则。行政相对人已经听从、配合实施的行政指导, 除有正当理由或经过正当程序外, 工商行政机关不得否认, 不得随意改变或撤销该行政指导行为。
⑦效能原则。工商行政机关要尽量减少不必要的环节, 缩短时限, 提高行政指导效率, 降低行政指导成本, 为行政相对人提供方便、迅速、快捷的行政指导服务。
⑧救济原则。行政相对人认为工商行政机关在行政指导过程中, 实施的行为侵犯其合法权益, 有权依法提起异议, 申请行政复议和行政诉讼, 或向有关国家机关提出申诉、控告, 请求行政赔偿或行政补偿。
⑨无偿原则。除非法律、法规、规章另有规定外, 工商行政机关实施行政指导和对行政指导项目进行评估, 不得收取任何费用。
(二) 工商行政指导的主体行政
指导是由行政指导主体单方面主动采取的一种积极行为, 其实施主体是行政机关。实施行政指导要求行政主体转变观念, 提高综合能力并进行周密的部署和计划
二、泉州工商行政机关推行行政指导试点的重要经验泉州市工商行政机关推行行政指导试点获得的重要经验, 可归纳为如下五个方面:
(一) 统一、有序、有效的组织领导
泉州工商行政指导能够迅速铺开并取得初步成效, 首先在于有统一、有效的组织领导。具体表现为:第一, 思想先行、认识统一; 第二, 领导重视, 大力推动; 第三, 思路明确, 统一部署; 第四, 重点突出, 逐步推进。
(二) 通过机制和方法创新
形成有力抓手, 将行政指导与常规工作联系起来这主要是结合工商管理职能建立和推行了4 项行政指导机制: 一是推行登记事务教导制。采取适时公开工商部门在办理登记事务过程中掌握并作适当加工的信息资料, 供相对人参考; 对即将到期的登记事项、许可证照, 通过适当方式提醒相对人; 通过明确所需材料、提供示范文本、教导规范填报等方式引导相对人正确申办各项登记事务; 指引停业、被吊销企业依法退出市场等方面的工作措施, 指导行政相对人办理企业注册登记、广告许可审批、展销会审批、动产抵押登记等行政许可及行政确认事务。二是推行查处违法疏导制。在查处各种违法违规行为过程中, 注意贯彻处罚与教育相结合的原则, 注重运用教育手段,让相对人认清利害关系、知晓法律法规, 以自觉、自愿纠正违法行为, 杜绝一罚了之, 防止违法反复; 对一些有违法苗头的相对人给予预警提示, 帮助其及时调整行为, 避免违法; 对一些轻微违法行为予以告诫规劝,及时消除违法。三政府提供激励性机制应该包括对公民个人和民间组织的激励机制。我国目前公民个人参与环境保护主要依靠的是公民个人的责任感和公益心。而且在实际参与过程中公民个人的付出往往无法得到相应的回报, 这就严重挫伤了公民参与环境保护的积极性。
因此, 政府首先应该提供制度化的公民参与渠道。当前最重要的是进行公众参与的基础性制度安排信息公开制度的建设。对为环境保护做出贡献的公民, 政府应该保护其合法权益并进行奖励, 形成政府鼓励公民参与环境保护的示范效应。对于民间环保组织, 政府首先应该改革目前严重限制其发展的双重管理体制。
目前, 对我国目前的民间环保组织而言, 自我克制的策略是国家容忍它们存在的一个关键。基于民间环保组织的公益性质, 政府可以给予一些优先发展的政策, 以弥补其原来发展不足的缺陷。而民间组织应该充分利用政策允许的一切空间, 积极参与环境保护, 坚持有所为才有所位。
