摘要：财政预算是对政府资金如何进行分配的使用计划,是政府年度收支活动的行为标准。良好有效的预算管理能够提高行政事业单位的综合管理水平,使财政资金得到有效、合理地使用。行政事业单位的预算管理虽然取得了很大成效，但仍然存在着很多的问题，阻碍了国民经济的发展。各预算单位在分配和使用财政资金过程中，由于资金分配与管理尚未完全做到有机结合，导致预算编制和执行相分离。文章从预算编制、执行、监督、考核四个方面分析了目前行政事业单位预算管理中存在的问题，并给出了解决对策。
关键词：行政事业单位；预算管理；绩效考评
一、预算管理存在的问题
（一）预算编制不符合全面性原则，缺乏准确性
全面预算管理应全员参与，预算的“全员”参与，要求单位各部门、各岗位、上至单位负责人，下至各部门负责人，各岗位职工都必须参与预算的编制。一部分单位认为编制预算是财会部门的工作之一，没有形成全员参与的意识。各部门和财会部门之间不能形成良好的沟通，使财会部门不能及时掌握各部门的有效数据，导致预算编制与经济活动相分离，预算编制缺乏准确性、科学性，不能真实地反映整个单位的收支情况。
（二）预算支出编报不科学，分配不合理
首先，部门预算的编制要符合《中华人民共和国预算法》和国家其他法律、法规的要求，充分体现党和国家的方针政策，并在法律赋予部门的职能范围内进行。在传统预算模式下,财政部门仅负责对预算内资金的管理,对于预算外资金主要由单位自行管理,导致一部分资金脱离财政掌控，影响了资金管理的完整性和安全性。其次，财政预算支出包括基本支出和项目支出两大类。基本支出包括人员经费支出和日常公用经费支出。在编制人员经费支出时，部分单位擅自扩大人员工资范围，虚增奖金、补贴等工资性支出；在编制经费支出时，没有合理控制“三公经费”数额，仍采用上年基数加调整的办法，对上年度的不合理支出不能及时纠正。在项目支出编制上，对一些项目，没有形成零基预算的编制方式，不能根据实际情况，准确地编制下年度的支出预算。为了能争取更多的项目资金，对项目可行性没有进行科学地论证分析，存在虚报项目、盲目申请资金的现象，给后续的预算执行带来很大困难，使财政资金达不到预期的使用效果，不符合真实性原则。
（三）预算执行缺乏执行力、欠缺严肃性
根据《预算法》的规定，单位预算经人民代表大会审批通过后，必须严格执行，任何单位未经批准不得随意变更和调整。预算批复后,财政部门失去了监管,预算支出由预算单位自主执行，具有很大的随意性。由于预算编制和执行相分离，当前部门预算约束力仍有待提高。预算单位不按预算安排支出，随意现象严重。如由于各部门单位不注意节约能源，造成水、电费等浪费现象严重，经费支出超出预算；公车私用现象使车辆运行费、维修费大幅度增加；超标准接待等现象也时有发生，使这“三公经费”部分支出严重超出了预算，浪费了大量资金，挤占了正常的办公经费，甚至影响了单位正常业务。对于项目支出，挤占挪用现象也时有发生。部分单位由于基本支出经费不足，甚至利用项目资金超标准配置公车，购买固定资产、支出招待费、车辆维修费等。导致项目不能如期完成，资金得不到专款专用，财政资金浪费损失严重，使预算失去其应有的权威性和严肃性。
（四）预算执行缺乏监管
对于项目支出，财政预算年初的批复率很低，在预算支出没有批复前，行政单位不能进行项目支出，这样严重影响了项目的进度，降低了预算的执行效率。由于缺乏对预算执行的监管，无法掌握项目的完成进度，不能对预算的执行进度进行分析，沟通不畅，使大量支出集中到年末，使预算执行丧失了均衡性。有的单位为了争取项目资目，忽视了项目的可行性，导致项目的执行存在很大困难，项目进行缓慢，导致年末时大量资金滞留在账上，使财政资金未能得到有效的运用。部分单位为了避免财政年末收回结余资金，违反专项结余资金管理的规定，虚增专项支出，把单位其他经费等不合理支出列入专项，虚开发票，非法套取国家专项资金。
（五）缺乏有效的预算管理考核制度
目前，大部分行政事业单位未建立成熟完善的预算考核制度，通常只进行年末的综合考核，未对预算的考核结果作出合理的奖罚制度，不进行全面的分析评价。单位领导者对预算管理不重视，使预算管理的作用得不到充分发挥。
二、预算管理存在问题的原因分析
（一）预算管理意识薄弱，对预算编制重视度不够
现在一部分行政事业单位领导和职工大都认为预算编制是财会部门的工作之一，没有形成全员参与的意识。认为编制单位预算与自己没有关系，单位各部门没有形成沟通机制，财会部门不能准确掌握其他部门的有效数据，导致预算编制失去了准确性。
（二）对预算法的内容掌握不透彻
一部分行政事业单位人员不能全面了解掌握《预算法》的相关内容，特别是财务人员在编制预算时不能严格遵守预算法的编制要求，存在随意性，未能全面、科学地编制部门预算，不能如实映一个部门单位的收入和支出情况，使预算编制失去了应有的意义。
（三）预算编制方法不合理，不利于执行
目前，大部分预算单位仍采用增量预算的编制方法，在上年度基础上调整下年度预算。使上年度的不合理收入、支出得不到纠正，不能根据下年度实际的工作计划合理安排下年度的收入和支出，使预算编制缺乏准确性。
（四）没有建立预算管理监督机制
由于缺乏对预算管理的监管，使各部门单位中的非税收入未全面纳入预算管理，收入预算编制不完整；未按规定的额度和标准执行预算，导致支出超预算，或年度支出不均衡等现象，收入、支出随意性强，丧失了预算的严肃性。
（五）缺乏对预算绩效考核的认识
一些预算单位没有真正重视预算管理绩效评价，忽视了其在部门预算管理中的积极作用。由于缺乏健全的预算绩效考核制度，使单位各部门缺乏积极性，对预算的完成情况不重视，使预算管理得不到有效的执行。
三、预算管理的改进措施
（一）加强预算管理意识
预算编制是预算管理的基础，单位各部门应加强预算管理的全员意识，在预算业务内部管理制度中明确规定各业务部门在预算、编制中的职责并加以落实。建立预算单位各部门间的沟通协调机制、保证预算编制部门能充分了解各部门下年度的工作计划并及时取得有效数据，合理运用这些数据编制下年度预算，提高预算编制的准确性。
（二）加强《预算法》的学习
加大对《预算法》等法律的宣传力度和执行力度。要对单位各部门大力宣传预算法的相关相识，加强法制意识和预算意识。要根据单位自身的工作特点，制定相应的控制措施，完善和规范单位的各项业务和财务管理制度，大力提高预算管理的质量和效果。
（三）实行增量预算和零基预算相结合的预算编制体系
部门预算编制是预算管理的核心,预算编制是否合理，有利于形成良好的预算管理机制，提升整个部门预算的整体效能。部门单位在编制预算时应采用增量预算和零基预算相结合的办法，要能正确掌握哪些预算编制适用于增量预算方法，哪些预算编制适用于零基预算方法，增量预算法能节省时间和人力，而零基预算可以消除原来的不合理编制因素，使部门预算做到准确，合理。部门单位应该认真研究建立部门预算编制的新方法,完善预算管理的科学性、准确性。为使财政性资金得到合理运用提供有力的保障。
（四）建立健全部门预算监督管理机制
部门预算编制和部门预算监督是财政预算管理的两个重要方面。部门预算编制是部门预算监督的基础，部门预算监督是部门预算编制的保障。预算编制、执行、监督应做到相互分离和相互制衡。在预算编制方面，应当对收入编制的完整性进行监管，既包括预算内资金，也包括其他非税收入。在预算执行方面，需要明确各部门的职责和权力，对预算执行进行跟踪监督，建立预算执行的监督体系。严格控制基本支出，杜绝超预算现象；对项目支出要做到专款专用，防止挤占挪用现象的发生。
（五）提高对预算绩效考核的意识，制定预算考核管理办法
预算考核评价的对象是一个部门的全部预算，行政事业单位应建立预算执行考核制度，对预算单位各部门和个人进行考核，将预算目标执行情况纳入考核范围，实行透明化管理，接受各部门的监督，确认预算执行结果。对于绩效评价效果好的项目,要逐步加大支出力度,对于绩效较差的项目,要适当减少预算。编制预算执行情况的分析报告。组织考核，撰写考核报告，发布考核结果。
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