摘 要 晚清新闻法律制度的制定是与中国近代报业的蓬勃发展紧密相连的。在先进知识分子的呼吁下，新闻法律制度历经清政府公开发布新式官报、“戊戌维新”期间全面开放“报禁”以及“新政”后制定《大清报律》等一大批新闻法律三个阶段，这标志晚清新闻法律制度创建完成。
关键词 新闻 法律 晚清
作者简介：华志强，安徽经济管理学院讲师，研究方向：法律史。
中国新闻法制的创建是与中国近代报业的发展紧密相连的，它是晚清法制变革中的一个成果。中国近代报业的出现是伴随着西方帝国列强文化上入侵而开始的，近代报业一经出现便与落后的封建制度产生矛盾与冲突。随着这一矛盾与冲突的发展，建立近代新闻法制以保护与促进报业发展的呼声开始出现并日益强烈，几经曲折，最终晚清政府在”新政”时期制定出以《大清报律》为代表的一批有关新闻事业的法律、法令，这标志着中国近代新闻法制的最终建成，并对近代中国新闻事业的发展提供了制度层面的规范与约束。
一、晚清新闻法制创建的背景
（一）近代报业的不断发展是晚清新闻法制创建的根本动力
（二）先进知识分子的呼吁有力推动新闻法制创建的进程
随着近代报刊传入中国，西方资产阶级新闻自由、表达自由思想也输入了中国，先进的知识分子开始呼吁开放报禁。十九世纪六七十年代早期资产阶级改革主义者王韬和郑观应最早较系统地提出办报主张。王韬在中国最早提出言论自由，呼吁朝廷放宽言禁，允许民间创办报纸，“指陈时事，无所忌讳”。郑观应呼吁清廷明令允许并支持中国人创办自己报纸，以维护民族尊严。王韬、郑观应等人了解报刊在西方国家社会的重要作用，重识近代报刊反映社情民意，传播时事与知识，影响舆论的作用，对外国人在华报刊颠倒黑白，抑中扬外的行径表示极大愤概，大声疾呼清政府允许国人办报。在清廷正式制定“报律”前，民间已出现有关制订报律的呼声。1900年，郑观应在《日报上》一文提出了报律问题：“中国现无报律，而报馆主笔良莠不一……故将英国、日本报律译呈盛杏荪京卿，奏请选定颁行，准人开设，俾官商各有所遵守”。1903年10月上海《申报》发表社论，支持清廷制订《报律》“中国未有报律，故终无法以处之。必欲整顿各报，非修订报律不可”。
（三）开明官绅的觉醒
林则徐和魏源也是较早认识到报刊传播价值代表人物。1838年3月林则徐到广东禁烟，派人到澳门收集外国人的报刊，将其中有关鸦片贸易的消息、言论翻译成中文，提供给两广总督、广东巡抚、海关监督和军方，并抄报朝廷。后来林则徐选择其中部分内容，亲自加工润色，按类编为《澳门月报》。魏源将《澳门月报》收入其《海国图志》中，以赞赏的口吻介绍西方的新闻事业“遇事之新奇及有关系者，皆许刻印散售，各国无禁。”
（四）近代报业自身求生存的需求
争取言论出版的表达自由，冲破“言禁”、“报禁”的禁锢，是中国近代新闻法制建设的最为关键的一步。国人要求办报的强烈呼声终于在清末新政的时代背景下得到清政府回应。虽几经周折，清政府最终开始了新闻立法工作。
（一）起步阶段：清政府公开发行新式官报
1895年甲午中日战争中国惨败后，康有为等维新志士将办报呼声再一次传达到朝廷。康有为在“公车上书”中明确提出“广设书藏学熟，奖励创设报馆”的主张。由于顽固派的阻挠，这次上书没有成功，但它冲破了清政府“士人干政”的禁令。后来康有为中进士并被授予工部主事后，他又以工部主事身份于1895年6月30日上书中再次提出办报、阅报的主张，他说：“宜令直省要郡各开报馆，州县乡镇亦令续开，日月进呈”。清廷统治者当然不可能立刻采纳这一建议。为“唤起国民之议论，振刷国民之精神，便厚蓄其力，以待他日之用”。康有为等维新志士自筹经费在北京创办《万国公报》，后改为《中外纪闻》，在上海创办《强学报》。这些报纸很快被清廷查禁，但开设报馆的主张也被一些进步官员所认同。总理各国事务衙门在奏复御史胡孚宸《书局有益人才请饬筹议以裨时局折》中同意设立官书局。3月4日，清廷任命工部尚书孙家鼐为管理官书局大臣，创办《官书局报》和《官书局汇报》两种官报，这是清政府公开发行新式官报的开始。这无疑也是清政府“报禁”政策有所改变的一个暗示。
（二）开创阶段：清政府全面开放报禁
（三）初步建成阶段：清政府再一次开始新闻法制的建设
1900年八国联军的入侵，再次摧垮清末顽固派的统治，“报禁”、“言禁”不得不再次开放，国人再次掀起办报的高潮。在清末修法变律活动的大背景下，清廷再一次开始新闻法制的创建。从1906年至1911年的5年间，清政府先后颁布了一大批新闻法律：《大清印刷物专律》、《报章应守规则》、《报馆暂行条规》、《大清报律》（后修订为《钦定报律》）等专门适用于报刊杂志的管理；除此之外还有一些与新闻事业有关的法规，如《钦定宪法大纲》关于新闻言论自由的表达。
1906年7月清政府颁布的《大清印刷物专律》是最早的一部有关新闻出版的法律，它分6章41条，主要规定印刷物的注册登记、印刷物的禁载事项、以及违律行为的惩罚。但是由于该律一时无法施行，因而巡警部札饬京师巡警总厅，于1906年10月颁布《报章应守规则》，共9条这项法律是不完整的，因为其只有禁载事项而无对违禁行为的惩罚规定。1907年9月民政部根据《报章应守规则》基本精神，制订了《报馆暂行条规》10条、作为管制报纸出版事业的法令颁布施行。该条规内容具体，便于操作。1908年1月，商部、民政部、法部等参考日本的《新闻纸法》拟定了《大清报律》上报清廷。清庭将此草案交由宪政编查馆，“详加修补，悉心改正”。1908年3月14日，《大清报律》正式颁行。这是我国历史上第一部专门的新闻法律。1910年，民政部再次修改《大清报律》，修订后改称《钦定报律》，该律共38条，另有4个附条，保存了原报律的主要内容。
三、结语
以《大清报律》为代表的一系列有关新闻事业的法律、法令的创制与颁行，标志着中国近代新闻法制在清末的初步建成。清末的新闻法律制度，照抄照搬西方，特别是日本的新闻法规，因而在形式上是资本主义的，也吸收了不少资本主义法律制度的成分，同《大清律例》等旧法律相比，具有一定的进步意义，但就其本质而言，仍然是为了钳制日益发展的新闻事业，维护清王朝的封建文化专制统治，因而并不属于近现代资产阶级性质的近代新闻法制。
