浅谈董事长经济责任审计的审计范围及责任界定
经济责任审计是以领导干部所在单位的财政财务收支为基础，通过对领导干部任期内的经济指标完成情况、重大经营决策情况、执行国家财经法规情况以及个人遵守廉政纪律情况等方面的审查考核，来正确判断领导干部是否具有从事经济工作所必需的政治素质和决策水平，评价领导干部是否正确履行其经济职责，是否严格执行国家的有关财经法规。经济责任审计是党和国家为加强对领导干部的管理和监督，防止和治理贪污腐败，促进廉政建设而采取的重要措施。
一、经济责任审计发展历程 最初的国有企业经济责任始于1984年，那个时期我国企业陆续实行了厂长负责制、承包制、租赁制，审计机关在开展财 务收支审计中发现有企业领导人员以权谋私、滥用权力、弄虚作假、违法乱纪等现象。为此，审计机关为适应经济体制改革的需要，研究探索出对国有企业领导人实施经济责任审计的新思路。1986年底，审计署根据中共中央、国务院颁发的《全民所有制工业企业厂长工作条例》，制定下发了《关于开展厂长（经理）调任经济责任审计工作几个问题的通知》，对厂长（经理）离任审计进行了原则性规定，随后各地区结合自身实际情况，逐步开展了厂长（经理）离任审计。这就标志着经济责任审计工作有了制度保证。 后来针对经济责任审计，国家陆续出台了《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》、《中央企业经济责任审计管理暂行办法》、《中央企业经济责任审计实施细则》等一系列的制度和政策，对经济责任审计工作进行规范和指导。20多年来，随着审计方式、方法不断创新，审计内容不断完善，审计成效显著提高。 我们公司从上个世纪90年代就已经成立了审计部，负责集团公司的内部审计业务，这其中就包括公司负责人的经济责任审计。以前的经济责任审计大多针对企业负责人，一般是指对企业的总经理进行经济责任审计，而对不主持企业经营管理工作的董事长则很少涉及。随着法人治理结构的逐步完善，对于下属单位既有董事长又有总经理的，其董事长也要进行任期经济责任审计。如何对董事长的经济责任进行认定、审计范围如何确定的问题就摆到了我们内审人员的面前。目前，关于董事长经济责任审计比较成熟的、权威的指导意见尚不多，可借鉴和学习的经验也不太多，为此，我们仔细研究了相关经济责任审计的制度和指导意见，经过我们内审人员的反复探讨，确定了“董事长管什么就审什么”原则，最终确定了针对董事长的经济责任审计的审计范围、审计方案和责任划分。下面就以我公司的审计实践为例，谈谈如何对董事长进行经济责任审计，以期抛砖引玉，互相学习。 二、董事长经济责任审计范围 董事长的经济责任与总经理的经济责任不同，其往往是负责比较宏观的战略管理工作，在开展董事长经济责任审计时，应采用有别于总经理经济责任审计的审计方法。根据《公司法》中针对董事长和董事会的相关规定、所任职的公司章程规定和实际工作分工，来确定董事长应承担的经济责任，然后确定审计范围、审计重点，从而制定审计方案，开展相关的审计工作。下面进行具体论述： 根据《公司法》规定，公司应定期召开股东大会（股东会）、董事会，会议由董事长召集并主持。这就是董事长具体职责的体现，在这种情况下，审计时就要重点关注公司各种决策会议的如期召开情况，以判断公司法人治理机构是否正常运作、是否符合公司法及公司章程的相关规定。 因为董事长领导董事会，所以还要关注董事会的履职情况，如《公司法》规定：董事会（董事）对股东会负责，行使下列职权： 第一，召集股东会会议，并向股东会报告工作； 第二，执行股东会的决议； 第三，决定公司的经营计划和投资方案； 第四，制订公司的年度财务预算方案、决算方案； 第五，制订公司的利润分配方案和弥补亏损方案； 第六，制订公司增加或者减少注册资本以及发行公司债券的方案； 第七，制订公司合并、分立、解散或者变更公司形式的方案； 第八，决定公司内部管理机构的设置； 第九，决定聘任或者解聘公司经理及其报酬事项，并根据经理的提名决定聘任或者解聘公司副经理、财务负责人及其报酬事项； 第十，制定公司的基本管理制度； 第十一，公司章程规定的其他职权。 根据以上董事会职责，我们认为董事长的经济责任审计工作应从以下几个方面进行： （一）法人治理机构的健全情况 包括机构建设和制度建设两个方面。首先公司治理机构应该是科学合理的、基本健全的。股东会、董事会的人员构成应该符合公司法、公司章程的规定，和公司的治理结构、规模相称。所设部门机构应该能满足公司正常管理的需要，既不能机构臃肿、人浮于事，也不要出现职责划分不清、甚至无人承担的现象。 其次，还要有健全的管理制度体系。管理制度能够涵盖公司所从事的业务领域，使得公司业务管理均有制度依据，能够以制度管人、以流程管事。 （二）股东会决议的执行情况 收集公司任职期间股东会资料，查看股东会决议的落实和执行情况，以判断董事会或经营管理层是否执行了股东会的相关决议。 （三）重大事项的决策情况 公司对外投资、重大资产购置、公司合并、分立、解散或者变更公司形式、公司增加或者减少注册资本以及发行公司债券等重大事项是否都经由董事会决定；决策程序是否符合《公司法》和公司章程的规定。 （四）公司经营计划和财务方案决策情况 公司的经营计划、年度财务预算方案、决算方案、利润分配方案和弥补亏损方案等是否经过了董事会的审批。（五）内部管理机构的设置情况
收集相关资料，核实公司管理机构的设置情况，查看管理机构的设置是否都由董事会决定。 （六）高级管理人员的任免情况 收集公司人事任免信息，查看公司聘任或者解聘公司经理、决定其报酬等事项是否均经过董事会的批复，是否符合公司的决策程序。 （七）管理制度建设情况 查看公司基本管理制度的建设情况，看其是否均经过董事会的批复。根据公司法的相关规定，只有经过董事会批复的管理制度才是有效的管理制度。 （八）董事长承担的其他管理职责 主要是根据公司章程的具体规定或者公司内部管理分工决定的。2010年我们曾对某公司董事长进行经济责任审计，该公司就对董事长的职责规定的比较具体，如： “子公司董事长除按照《公司章程》、《董事会议事规则》等规定，履行工作职责外，还应承担创建并维护子公司良好的外部关系，包括为公司获取相关优惠政策、维护政府及大客户关系；为子公司可持续发展协调资源，包括土地、资金和关键人才资源；负责子公司重大事项管理；负责子公司规范治理及风险控制事项。” 具体到被审计单位，该项具体工作职责主要是指董事长还将集中抓以下事项的管理：人才队伍建设；风险管理；区域环境建设。涉及以上内容的上报事项，需经董事长审批、决策后上报。 在对该同志进行离任经济责任审计时，就专门针对这一项规定，执行了相应的审计程序，对其履职情况进行了核实，具体情况如下： 第一，董事长任职期间，该公司员工由年初编制160人、实有93人增加到10月编制165人、实有118人，其中人员缺岗情况由年初67人减少为47人。 第二，董事长任职期间，通过积极与当地政府沟通，通过招拍挂形式取得滨海旅游度假区内5，533亩土地。 第三，旅游度假区项目合作协议项下市政配套设施建设严重滞后（如污水厂和燃气站），并且县政府部门未按约定接收该公司已建成的公共市政道路。该公司积极与市政府协调，并书面致函县政府，最后县政府明确由政府各个相关的职能部门（旅游区管委会、公路局、交通局、公用事业局）与该公司研究提出移交方案报政府审批。为下一步市政配套设施建成打好基础。 第四，该公司通过定期董事长沟通会履行职责，向经理层提出高度关注企业的内部管理建设，要求经理班子除完成好工作任务外，发现问题、发现不适应市场变化等事项应及时提请董事会研究，促进公司的规范运作。 从这个事例可以看出，关于董事长经济责任审计除了要根据公司法和公司章程确定的职能进行审计外，还要关注公司内部具体的职能分配，并能和实际工作对应起来，有具体的事例支持，才能做到有的放矢。 三、责任界定 明确了董事长的职责范围，责任界定也就比较容易了。 经济责任是指企业负责人在任期内职责可控范围内应当负有的责任，分为直接责任、主管责任和领导责任。 第一，直接责任是指企业负责人因直接违反或通过授意、指使、强令、纵容、包庇下属人员违反国家财经法规以及失职、渎职等其他违反国家财经纪律的行为应负有的责任。 这一点和其他类型的经济责任审计是一样的，即与董事长本人直接相关的、直接违反、授意、指使、强令、纵容、所形成的违反财经法规、违反、财经纪律的行为都应负有直接责任。强调的是与董事长本人行为直接相关，并不在于是否在职责分配范围内，如果因为越权行为造成不良后果，更要承担相应的责任。 第二，主管责任是指根据企业内部分工，企业负责人对其分管部分工作以及企业经营、投资等重大事项，因未履行或者未正确履行职责应负有的经济责任。 对应董事长本人直接负责的比如召集股东大会、董事会，需经董事会审批的重大决策事项的批复等事项就应该由董事长承担主管责任。另外，在有些单位董事长可能还会分管理人事、审计、监察、风险管理等具体管理工作，这时候其分管的工作也应由其本人承担管理责任。 第三，领导责任是指企业负责人对其所在企业应负有的直接责任、主管责任以外的管理责任。也就是指除了直接责任和主管责任以外，作为企业法定代表人的董事长，不论主观原因还是客观原因，对本企业在其职责范围内的各种经济问题都应负有一定的责任，即领导责任。 四、结束语 面对企业组织及管理形式的多样化趋势，审计人员应加强对经济责任审计理论的研究，弄懂其思想内涵和理论精髓，创新理念，并能将其充分应用于审计实践，丰富审计实践，创造性地开展经济责任审计工作。充分发挥审计应有的经济监督职能，当好企业的经济警察。