浅析事业单位内部经济责任审计
一、引言
内部经济责任审计是评价行政企事业单位内部领导干部任职期间工作绩效的重要方式。在我国的审计实践中，2006年2月28日，修订后的《审计法》第二十九条规定：“依法属于审计机关审计监督对象的单位，应当按照国家有关规定建立健全内部审计制度；其内部审计工作应当受审计机关的业务指导和监督。”2008年5月，审计署经济责任审计司组织全国经济责任审计领域专家，进行了《经济责任审计条例》的起草工作。2008年7月，出台了《经济责任审计条例》征求意见第二稿。2010年10月中共中央办公厅、国务院办公厅公布了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》。以上法规条例对 经济责任审计的相关内容与责任界定，推动了我国内部经济责任审计的发展。《审计法》中将使用财政资金的事业组织纳入了应建立健全内部审计制度的单位范围，也体现了进行事业单位内部经济责任审计的必要性。 二、我国事业单位内部经济责任审计的现状 （一）范围不合理，呈现过宽或过窄的倾向 审计的范围是进行领导干部经济责任审计的关键问题，它关系到审计的深度和质量，涉及审计抽样调查的范围、重点等。事业单位内部经济责任审计，是单位管理层为了考察、监督其所属部门与单位的领导人员履行经济责任情况而采取的一种内部管理行为。目前我国事业单位内部经济责任审计的范围主要限定在被审计单位的内部，经济责任审计涉及的审计范围时间跨度大概在一年以上，在划定经济责任审计范围时，呈现出两种倾向： 一是过宽的倾向。有些人认为只要谁有经济活动，谁就有经济责任，都应该进行经济责任审计。在这种思路影响下，一些单位将经济责任审计范围划分得非常广。审计范围盲目扩大化，模糊了审计的主体与重要性，也影响了经济责任审计的质量与可持续性。比如，有些单位内部经济责任审计范围，没有根据单位管理干部的实际需要酌情而定。如高校，在将经济活动频繁、经济责任重大的部门领导人员，如财务、后勤、基建、国资处长等列入审计范围的同时，还把其他涉及少量经济活动、经济责任相对较小的部门领导人员也列为经济责任审计对象，既没有考虑有限审计资源的合理分配，也没有突出审计重点，降低了审计工作效率。 二是过窄的倾向。有些单位将是否进行独立核算作为是否进行经济责任审计的唯一标准，在进行审计时只关注财务责任，忽视经济责任。结果，一些虽未进行独立核算但却有重大经济活动与经济责任的领导人员未包含在审计范围之内。如有一些事业单位表现出较为突出的财务管理混乱、账务核算不规范、账外账等问题，正逐步转向利用各种手段向相关单位转移、侵占国家资产，从事违规违法活动等，而在对领导干部进行任期经济责任审计时，范围仅被限定在被审计领导干部本级单位，而未对相关下属单位进行适当的延伸审计，人为地缩小了审计实施范围，影响了审计效果，难以达到经济责任审计目标。 （二）执行不到位，效果不理想 事业单位开展内部经济责任审计以来，对规范事业单位的经济行为起到了很好的促进作用。但由于我国事业单位开展内部经济责任审计的时间较短，还存在很多问题，如国家“先审计，后离任”的原则得不到有效执行，绝大部分离任审计都是在组织部门决定对负责人工作进行变动后才委托进行，造成先离后审事实，一些人也就此认为先离任后审计，审计结果无关紧要，造成审计结果的运用情况缺乏有效回馈机制，审计结果执行不到位，使经济责任审计丧失了预警功能。而且组织人事部门在考核干部时对审计结果中的整改意见也不够重视，审计结果被束之高阁，不但留下了风险隐患，而且也影响了审计效率与效果。 三、我国事业单位内部经济责任审计现状的形成原因 （一）审计目标多重性，审计工作环境差 由于事业单位内部经济责任审计既对“事”也对“人”，并且在审计过程中还肩负着直接目标——评价领导干部财务责任、管理责任、个人廉洁责任，中间目标——为事业单位内部领导干部的选拔、任用和奖惩提供参考依据，最终目标——促进事业单位内部经营管理、预防腐败、监督个人廉洁自律、推进依法治国的三重重任，目标的多重性使得经济责任审计内容与审计判断日趋复杂，也使内部审计人员获得正确审计评价的难度加大；同时由于审计环境较差，比如，我国的社会主义市场经济制度发展尚处于初级阶段，审计赖以生存的经济环境发展不充分；一些事业单位领导干部和工作人员对经济责任审计存在敌对性，不予以理解和支持，审计工作存在孤立性，人际环境差；有些事业单位存在会计人员造假，不为审计部门提供全面真实的审计资料，对象环境差；有关审计的舆论环境较差等，使得事业单位内部经济责任审计缺乏合理运作的土壤，影响审计的有效性。 （二）内部审计人员配备不合理，审计模式落后 1.人员配备不合理。我国事业单位审计人员配备不合理。在西方内部审计实践中，一般认为内部审计人员的理想构成为：经济管理专业占1/3，工程技术专业占1/3，其他专业占1/3。开展经济责任审计不仅要具备财务审计专业知识的人员，还需要有精通法律、建筑工程、计算机、金融等方面的知识的人员。而我国事业单位的内部审计人员主要由财会审计方面的人员构成，其他专业的人数相对较少，并且现有的财会审计方面的人员对单位经营管理、行政管理、对外投资和宏观经济等方面的知识掌握也有所不足，不利于对机构负责人进行全面的审计和评价，此外，随着审计信息化的发展，计算机审计在内部审计中也运用得越来越多，对计算机、审计软件的熟悉和掌握已成为内部审计人员发展的必备技能，但我国事业单位审计队伍中缺少这方面的专业人员，不合理的知识结构制约了审计人员做出全面、准确的评价，降低了审计质量。 2.审计模式落后。经济责任审计模式落后会影响事业单位内部经济责任审计范围与效果，主要原因有：一是事业单位内部机构负责人的经济责任审计主要还是通过查账来考核、判断和评价该负责人的经济责任的履行情况，但是有些违法违纪问题在会计资料中并不能明显反映，需要有关执法、纪检部门运用特殊手段才能清查，如：受贿索贿、收受回扣等问题，现有的审计手段难以深入查证。由于目前审计信息化技术发展缓慢，没有将审计与先进电子技术结合，也就无法将其与传统的财务收支审计区别开来，只是盲目地扩大审计对象与范围，造成审计重点不突出。二是有些事业单位进行内部经济责任审计时，只注重领导干部的财务责任，忽视其经济责任，没有将绿色经济责任审计纳入审计范围，决策质量、承担社会责任的有效性、财务收支的效益性（即保值、增值、实现效益最大化目标）、事业单位管理的效益、效率、效果等因素没有在审计时考虑进来，造成一些领导干部抱着不求有功，但求无过的心态。经济责任审计模式的落后，不但造成事业单位内部经济责任审计工作效率的低下和效果不理想，而且也使得事业单位作为社会第三职能部门的作用没有得到发挥。 四、改善事业单位内部经济责任审计的建议 （一）完善审计工作环境，加强审计人员队伍建设 创建良好的内部环境，其重要内容之一就是实行有效的内部控制制度，使内部控制成为“单位之法”，任何人都必须无条件遵守，从而实现在法律面前人人平等。其次，增加事业单位财务信息的透明度，使更多公众、舆论参与到监督中来，通过广泛发动群众、召开座谈会、个别访问等形式拓展取证渠道，为审计工作的开展提供更多有效信息，进一步完善审计环境。最后，事业单位应建立一个良好的信息沟通机制，加大经济责任审计的宣传力度，确保组织中每个人都清楚地知道自己所承担职务的特定责任，明确与他人工作的关联性，以及自己的行为对单位的影响等。增强人事、纪检、组织、财务、审计等各部门的合作协调力度，营造一个良好的工作环境。 加强审计人员队伍建设方面，审计人员的素质高低会对事业单位内部经济责任审计造成不同的影响。审计人员的素质包括专业技能、职业操守、道德观、价值观、世界观等方面，通过定期开展审计人员继续教育培训，建立事业单位内部审计人员诚信档案，举办交流活动，加强审计人员的经验技能和知识交流等方式规范审计行为，提升职业素质，达到内部审计人员应有的职业水准。审计人员除了提升专业技能等硬实力外，同时还应注意提升自己的软实力，要有较好的综合分析能力、口头和书面表达能力以及沟通能力。要注意吸纳工程技术审计等复合型人才，完善审计人员的结构，推进信息化审计在单位内部的应用，提高审计技巧和效率。 （二）推行绿色经济责任审计 针对我国事业单位内部经济责任审计中只注重领导干部的财务责任，忽视经济责任的现状，我们应推动实施绿色经济责任审计，这也符合“3E”（经济审计、效率审计、效果审计）审计理念。绿色经济是以经济与环境的和谐为目的而发展起来的新的经济形式，随着政治环境、社会环境、法律环境等的变迁，经济责任审计的重点也应该更加“绿色化”，并不断调整和充实，以科学发展观为审计工作的灵魂和指南，这样才能将各方面进行综合考核并获得提高，避免审计工作原地踏步。 在事业单位内部经济责任审计中，应充分发挥绿色经济责任审计“抵御、揭露和预防”的复合功能，在审计过程中，要改变传统的经济责任审计模式，探索经济责任审计与财务审计、环境审计、绩效审计、专项审计调查的结合，实现立体审计。 1.绿色经济责任审计的重点。我国事业单位内部绿色经济责任审计的重点就在于，除了合理界定领导干部的直接责任和主管责任外，应更加关注国家环保和节能降耗政策的贯彻执行情况审计，环保专项资金的征收、管理和使用情况的审计，重点环境公共支出的效益审计以及对领导干部的政绩成本进行分析，对事业单位中不计成本和代价的重复建设、资源浪费、环境破坏等不符合科学发展观的方式进行监督与制约，督促领导干部树立正确的政绩观，让事业单位的各项工作顺应资源节约型和环境友好型社会的发展要求，推进领导干部更新观念，让事业单位的内部经济责任审计更全面并发挥良好的监督作用。 2.绿色经济责任审计的方法。为了使事业单位内部经济责任审计方法符合绿色经济发展要求，内部审计人员在审计方法选用时，需要对传统的财务审计方法进行拓展。绿色经济责任审计必须充分考虑到经济增长、环境保护和社会进步这三个可持续发展的要素，在审计中尤其要关注定量分析方法的选用，如成本效益分析、投入产出分析等；同时应尽快建立适合我国国情的事业单位绿色经济责任审计评价指标体系，把经济发展指标与社会发展指标相结合、与宏微观指标相结合、任期内经济指标与可持续发展指标相结合来进行综合审计，在加强干部管理监督、促进党风廉政建设和保障经济持续较快发展等方面发挥积极作用。