公共危机审计实施现状及对策研究
一、公共危机审计的理论基础
公共危机是指由于内部或者外部高度不确定的变化因素，导致的对社会共同利益和安全生产构成威胁的一种危险境况或紧急状态，主要分为自然灾害、事故灾害、公共卫生事件、社会安全事件 ，这些事件具有突发性、破坏性、扩散性等特点，给社会和公众带来巨大损失，若不及时加以解决，将会给社会环境的稳定和谐带来巨大威胁。公共危机管理是为避免或减少公共危机事件所造成的损害，政府、社会团体以及个人积极采取的危机预防、事件识别、紧急反应、应急决策、应急处理、灾后恢复和监督等管理行为的总称，由政府审计机关所实施的公共危机审计成为公共危机管理的重要组成部分。 （一）公共危机审计的定义 公共危机审计是指政府审计机构和人员依照相关法律法规和标准，运用系统规范的方法，在公共危机管理的预警、反应和恢复等各个阶段，对被审计单位公共危机管理活动所进行的独立、客观的监督、评价活动，以促进被审单位有效履行公共管理责任，实现信息公开透明。 （二）公共危机审计的理论依据 一是受托责任理论。该理论认为，审计因受托责任的产生而产生，因受托责任的发展而发展，当受托责任关系确立以后，客观上存在委托人对受托人实行监督的需要，其本质是一种独立的经济监督活动。对于公共危机审计，审计机关在接受社会公众的委托之后，承担者监督灾难救助款物合法合理使用的责任，也就产生了公共危机审计的需求。通过危机审计，审计机关一方面监督和评价政府部门和慈善机构对财政拨款和救助款项的使用情况，另一方面通过提供有关救助款项使用的信息满足社会公众的信息需求，从而保证信息透明和社会稳定。二是新公共管理理论。20世纪70年代，西方国家兴起了被称为“新公共管理”的政府管理模式，掀起了“重塑政府”的浪潮。该种模式是在公共责任与顾客至上理念的指导下，借鉴商业管理的理论方法和技术，在政府行为和政府管理中引入市场竞争机制，来提高政府的公共管理水平和公共服务质量，以克服政府面临的危机，提高政府的职能和合法性。新公共管理理论主要集中于政府管理的效益性，它要求审计机关在危机应对过程中，致力于对风险的重点关注，督促有关被审单位通过对有限的资源的合理配置来实现最大程度的效果，并要求审计机关加强与政府其他部门、私有部门的协调与合作，集思广益，共同致力于公共危机的管理和应对工作。 二、我国公共危机审计实务现状 （一）1998年抗洪抢险审计 1998年夏秋季节，我国长江流域发生了历史罕见的洪涝灾害，各级审计机关和审计人员在做好抗洪抢险任务的同时，积极展开对救灾款物的审计监督工作。审计署先后发布通知，要求对民政部、中华慈善总会、中国红十字总会等部门、单位接收、管理、分配捐赠款物的情况进行审计；同时要求地方审计机关加强对救灾款物的审计。湖南、湖北、江西各省审计部门根据审计署的通知，结合当地实际进行了一些有益的审计探索，如采用提前介入、全程跟踪审计方式，实现对救灾款物的全面审计；全省上下贯通、及时反馈审计信息，会同纪检、监察等部门联合成立监督小组，增强监督合力等。 （三）2008年汶川抗震救灾审计 2008年5月12日，汶川地震发生，有关救灾抗灾工作陆续展开。为确保救灾款物的合理管理、发放和使用，审计署在事发后短短数天之内就成立了由审计长任组长、两位副审计长任副组长和有关司局长为成员的抗震救灾款物审计领导小组，并派出3个督导小组到审计一线督查和指导工作，对抗震救灾款物进行全过程跟踪审计。同时审计机关注重同政府其他部门的工作协调和配合，实现了监督与管理的并行，共同服务于抗震救灾大局。审计署先后两次向社会公布举报电话和网址，还专门开通了一条免费长途举报热线，接收社会各界人士对发现的挤占、挪用、贪污、侵占、浪费、虚报冒领救灾款物问题的举报。至当年12月31日，审计署发布了4次审计公告，除第一次审计公告外，其他审计公告中都表明未发现重大违法违规问题。此次审计在地震刚发生不久即刻展开，将关口前移，提前介入，并对救灾款物的全过程进行跟踪审计，有媒体称，此次审计是“国家审计启动有史以来最大规模的跟踪审计工作”。 三、我国公共危机审计实务现状评价 纵观上述事例可以看出，我国的公共危机审计在实践中不断得到锻炼，审计水平不断提高，审计质量越来越有保障。但我国公共危机审计的开展还存在着不足，主要表现在如下几个方面： （一）审计法律依据不够健全 我国有关公共危机审计的法律法规多为分散的个别条款，这些规定为公共危机审计的开展提供了基本的法律支持，但还存在下列不足：规定条款过少，与公共危机管理的相关法律法规匹配性不足，无法形成有力的制度支撑；规定内容笼统，与开展非常规性的公共危机审计的需求相比，其可操作性程度相差甚远；规定范围过窄，局限于基金、资金财务收支审计，对捐赠物资审计也是笼统概括，未能涉及绩效审计；规定被动应急，针对特定非典、地震等危机事件，被动出台临时应急性通知或文件，提出开展审计工作的具体要求，缺乏强制性、延续性、前瞻性和一致性。（二）审计组织机制不完善 审计机关的工作安排具有临时应急性，缺乏前瞻性、规范性、预见性；审计机关与司法、纪检等部门的协调联动较薄弱，未能充分发挥审计应有的功能；审计机关对社会审计、内部审计资源利用不足，不能充分利用已有的信息资源组织和配合审计工作的有力展开。
（三）审计人员素质有待提高 面对突发性危机事件，审计小组往往是临时组建，审计小组成员在意识上缺乏对突发事件特殊性的认识，在平时缺乏应急审计知识和技能的积累和训练，在审计中不得不面对被审单位陌生、恶劣的环境，审计工作的开展会面临诸多困难，导致较大的审计风险。 （四）绩效审计理念滞后 审计机关对危机事件审计仍旧以财务审计为重点，以查找救灾款物流转各个环节中存在的重大违法违纪问题为目标，尽管审计中已经开始注意从机制、体制层面提出审计意见和建议，但对于救灾款物的实际使用效果、对被审单位的管理制度、对危机管理的整个运行机制关注较少，审计的覆盖面狭小，审计结论的建设性仍有较大的提升空间。 （五）审计方法存在缺陷 在程序方法方面，由于危机事件紧急，审计小组往往在未进行审前调查、没有评估审计风险和确定重要性水平的情况下制定审计计划，导致审计工作方案缺乏针对性和可操作性，对审计事项的考虑也难免欠缺周全。就技术方法而言，传统的以内部控制测试和评价为基础的审计模式，恐怕难以在危机审计中得到有效贯彻，也并非能得到充分适当的审计证据，所以在审计人员面临挑战；现代审计以计算机审计和网络审计为主要辅助手段，而在危机审计中，面对危机事件事发后的待处理和审计事项，审计人员要利用自己的职业判断筛选合适的审计对象，其中难免收到被破坏和损毁而导致收集证据的不利影响。 （六）信息资源利用不充分 审计机关在危机事件中表现的临时应变，使得他们未能对这种突发事项缺乏日常的警惕和关注，导致危机发生时审计工作安排上较大的盲目性与被动性；由于危机审计主体目前仍是政府审计，社会审计、内部审计的参与较少，一定程度上削弱了审计整体力量的联动作用的有效发挥；群众参与线索举报的激励机制不足，审计工作量较大，而对审计工作的经验总结不够广泛深入等等。 四、我国公共危机审计实务改进对策 基于我国现阶段公共危机审计中存在的问题，结合我国公共危机审计开展的实际和未来发展的需要，应采取如下解决措施。 （一）建立公共危 机审计法律法规 鉴于公共危机审计的特殊性和所具有的重大社会影响，在远期规划中，应研究制定《公共危机审计法》，为公共危机审计的开展提供明确的法律依据，同时实现与其他公共危机管理法律的相互协调，形成公共危机管理的系统完善的法律体系；在近期规划中，应研究制定《公共危机审计实施条例》，明确审计的职责和权限，强化审计责任追究机制，确定审计效果评估标准，为公共危机审计法的制定提供经验基础；在当期工作中，应抓紧制定《公共危机审计准则》和应用指南，明确公共危机审计的目的、对象、内容、程序和方法等问题，为公共危机审计的开展提供可操作性依据。 （二）健全公共危机审计组织机制 首先协调好审计机关与政府的关系。在危机审计中，要及时与政府沟通，以了解危机管理工作中的重点，作为审计工作的参考，审计机关也要及时将审计过程中发现的重大问题和情况及时向政府有关部门汇报，以听取有关指示，同时通过呈报审计成果体现审计机关工作绩效，获得政府更多的肯定与支持；其次审计机关要协调好与纪检、监察、财政、民政等部门之间的工作关系。建议明确各部门之间的职责，以做好应对危机的工作准备，同时审计要与其他部门之间保持及时的信息沟通，实现信息资源共享，通过共同合作努力来实现危机的顺利解决；再者审计机关要充分利用内部审计和社会审计的优势。促进内部审计与外部审计之间的协作，实现资源共享，提高审计效率。另外审计机关还要协调好与新闻媒体之间的关系。新闻舆论，主要面向广大社会人群具有巨大力量，随着民主进程的加快，公众对涉及切身利益的信息需求逐渐增强，通过及时公布危机审计信息，帮助他们及时了解危机进展状况，还能增强对审计机关和政府的信任。 （三）提高公共危机审计人员素质 为进一步充实危机审计人力资源，选拔政治觉悟高、业务能力强、善于沟通、知识多元化的审计人员，有利于保证审计工作实现专业分工，审计人员各展所长。关注和重视危机审计人员专业知识和实务的日常培训，锻炼他们的工作熟练度和对危机审计执行工作的敏感度，尽可能的保证审计质量和效率。实施审计人员定期轮岗、交流，使审计人员有机会接触多行业审计，拓宽他们的审计视野，不断提高审计职业判断能力，为应对危机审计中来自各方不同的挑战做好充分的经验准备。定期组织审计人员进行危机审计演练，对模拟过程中遇到的问题和难题进行归纳总结，并提供解决方案，以此不断检验和提高审计人员的应急能力，逐步提高审计人员临时应变的能力。 （五）改进公共危机审计方法 审计机关应开展对民政、红十字会等有关部门的日常调研，在促使其建立健全内部控制的同时，注意收集相关应审资料，做好平时资料储备；建立基层审计机关零时报告制度，在危机发生的第一时间，及时向上级审计机关报告危机状态和相关信息，为审计工作方案的制定提供资料基础，同时根据审计工作开展的实际，及时调整审计工作方案；针对危机审计手段落后的实际，审计机关应尽快开发危机审计专用软件，并结合采用远程审计技术，提高审计工作的效率和效果；针对被审单位内部控制相关资料被损毁的状况，审计人员在更多地采用现场核实、调查、询问等取证方法的同时，还应将审计关口前移，促使被审单位在危机管理开始，就建立健全内部控制，最大限度地提高救灾款物管理的效率、效果，将重大错弊和损失浪费降低到最低限度，前提是将相关成本控制在被接受的范围内。 （六）充分利用信息资源 建立公共危机审计公告制度，通过制定危机审计公告准则，对公告主体、公告内容、公告时间、公告范围、公告形式等做出明确规定，为审计公告的规范化、统一化的出具提供标准。建立公共危机审计案例库，不断进行审计工作总结，为审计人员培训提供素材，为审计工作实施提供经验参考。明确和深化对审计信息化的认识。要认清我国审计信息化滞后的现实，认识到实施审计信息化建设的必要性和重要性，同时加大对审计信息化建设的宣传力度，结合对危机审计的认识和了解，探索公共危机审计实现信息化的最佳路径。针对危机审计手段落后的实际，审计机关应尽快开发危机审计专用软件，通过快速和精确的数据分析来增强审计项目管理的科学性、审计方案的针对性、审计工作的时效性、审计跟踪的主动性和审计评价的客观性，并结合采用远程审计技术，突破审计空间环境的局限，实现审计机关与被审计单位以及其他相关部门的信息沟通，提高审计工作的效率和效果。不断创新和推广先进的审计方法，为审计信息化工作提供支持。我国已在有关自然灾害的救助中使用了GIS等先进技术，可以在此基础上仿效国外的做法考虑将GIS、RS等技术方法应用到相关的灾难救助审计中去，克服地理空间的限制，能够在有限的时间内获取充分的证据资料，将该技术获得的电子资料直接或间接应用于审计评价工作，提高审计工作效率和质量。