基层央行内部绩效审计转化社会生产力的路径
一、基层央行内部绩效审计涵义及其基本特征 （一）基层央行内部绩效审计涵义 是指内部审计机构和人员接受委托，履行受托经济责任的监督和评价活动，通过收集、分析审计证据，来评价基层央行执行货币政策、实行金融监管、提供金融服务和进行内部业务管理的经济性、效率性、效果性、公平性、环境性的活动，并提出改进意见和建议，促进绩效提高和实现生产力的转化。 （二）基层央行内部绩效审计的特征 基层央行内部绩效审计与财务、业务审计，从审计的目标、对象、标准、方法等比较来看，具有审计目标增值性、审计对象具有广泛性、审计标准具有一定模糊性和复杂性、.审计方法运用具有多样性、审计作用建设性、审计具有较高风险性这“六性”特征： 二、当前基层央行内部绩效审计面临的难点和问题 （一）审计的动力不足。绩效审计的开展取决于各利益集团对这个组织开展绩效审计的动机和需求。从目前基层央行领导干部管理机制来看，没有把领导干部履职绩效状况作为考核领导干部刚性指标，履职绩效好坏与领导干部没有切身的利益关系。 （二）审计的核心理念没有形成。现阶段内审监督很大程度上处于确保联行资金、国库资金、发行基金、信贷资金、财务资金、外汇资金和其他内部资金的安全和防范，关注查漏补缺等浅层次操作层面问题；对支持经济增长和经济结构调整的社会效益，金融服务的产品开发和服务创新的社会潜绩，内控制度的合理性、有效性乃至对决策行为、执法行为和管理行为的效率等方面，内审却很少顾及，更没有上升到管理深层面，即促进本单位执行货币政策、实行金融监管、提供金融服务，提高内部业务管理活动的经济性、效果性、效益性、公平性、环境性的内审核心理念上，导致绩效审计难以取得实质性突破。 （三）缺乏绩效审计指导意见和操作指南。绩效审计准则是内部审计人员衡量、评价审计对象绩效的标准和尺度。但目前内部绩效审计还处于起步阶段，尚未制定出台人民银行统一的绩效审计准则和操作规程。缺乏对绩效审计的职能、目标、原则、内容等的理论指导，缺少审计的方式方法、审计证据、评价标准、审计报告、审计结果的运用等的规范性的标准。 （四）绩效审计主体和客体双方存在畏难情绪。绩效审计扩大了审计鉴证职能，增大了审计评价职能。就审计主体来看，对基层行履职行为和业绩进行判定和评价，背离审计鉴证信息可靠性的本质，很大程度上依赖于内审人员政治和业务素质的主观判断，是对审计职业的自我挑战，内审人员工作有畏难情绪，担心绩效评价不当、问题定性不准带来风险和后遗症。就审计客体来看，被审计单位除了担心审计人员技术上的因素外，还有感情因素的原因，害怕绩效审计评价不充分，不恰当会影响切身利益，在心理上存有顾虑，有难言的“不信任心结”。审计一旦涉及到具体人的具体责任，被审计对象对此就会非常计较，软磨硬缠，或会发生被审计单位或个人对内审作出的审计评价不予认同的尴尬局面。 （五）绩效审计信息不对称加大。绩效审计的原始信息和绩效审计的证据是开展绩效审计的基础。审计主体只有在获取到充分性、适当性、相关性、可靠性的审计原始信息的基础上，通过整理、综合、分析，才有可能产生科学的审计信息。由于绩效审计的广泛性、复杂性，特别是绩效审计评价非常需要大量运用环境证据来进行佐证证、判断和评价，环境证据它主要来自于取证者的视觉观察，依赖于感官判断，因此加大了审计人员对绩效信息的广度、深度的掌握和信息真实度的判辨难度。审计客体的审计的原始信息相对于审计主体来说，信息不对称具有客观性。 （六）传统内审方法适应不了绩效审计的发展。目前绩效审计仍沿用账项基础审计和内控评价的制度导向审计模式，停留在手工查账和合规性审查上，采取随机抽样抽取样本数量，容易造成选择的重点审计内容不当，导致切入的要害不稳不准不狠等弊端。而绩效审计既要对工作内容的合规性和合法性进行评价，更要对工作手段和效率情况进行评判，需要更多的借鉴和吸收现代经营管理技术，综合运用查账技术和管理技术，进行科学严谨的对比分析。 （七）绩效审计的风险难于掌控。绩效审计风险来自于被审计单位的证据风险和内审人员自身的检查风险。就绩效审计证据而言，实物证据、书面证据、口头证据、环境证据都有可能存在不真实、不适用的问题，缺乏证明力，特别是依赖于内审人员的感官判断的环境证据，可能产生的“误判”风险极大。就绩效审计检查风险而言，绩效审计一般需要内审人员在绩效评价、绩效归因和绩效建议三个方面作出判断，每一方面都有审计判断失误的可能性，由此形成最终的绩效审计风险。尤其是内审人员错误地选择和执行设计程序与方法的技术风险及主观的职业道德风险，是绩效审计风险的主要因素。其风险表现为损失更为严重，表现更为多样，成因更为复杂，控制更为艰巨。 （八）审计主体有限的审计能力所能达到的水平不能满足绩效审计的需求。由于基层央行内审组织管理、内审人力资源、内审人员素质、审计技术、审计时间限制以及审计经费等多方面原因，限制了内审能力满足绩效审计需求程度。但从现状看，当前体制下的央行内审工作实行“双重领导”，即业务受上级行内审部门指导和行政上受本行行长领导，内审监督职能弱化和地位弱化。加之，内审人力资源紧缺、缺乏复合型人才。截止2011年底，武汉分行及辖地（市）中心支行，内审人员占全行人员总数3.5%，且现有的内审人员呈老龄化、知识结构单一化趋势，短缺现代管理技能和方法等。这些状况与开展绩效审计工作不相适应。
三、加快基层央行内部绩效审计转化为社会生产力的路径
（一）更新审计理念，营造良好的绩效审计环境。一是提高对绩效审计认识。利用通过内网、会议、学习园地等载体，广泛宣传人民银行所掌握的人力资源和国有资产，既然受托和受供于公众，就要为公众服好务，各项工作要经得起绩效审计的推敲，树立绩效意识，使大家理解和接受绩效审计，实现绩效审计主体和客体由原来的对立面转变为利益共同体，并主动利用好绩效审计成果，营造良好的绩效审计外部氛围。从而解决绩效审计动力不足问题。二是基层央行内审工作要大胆创新审计理念，将“查问题、追责任”的监督观念转变到“提建议、找措施、促增值”的服务观念上来，以绩效审计为抓手，致力于提高资金和公共资源的使用效益、效率和效果，把是否有利于促进科学发展和有效增值作为审计查找问题的重要标准，不断提升内审工作的层次和水平。 （二）构建绩效审计机制，使绩效审计常规化。人总行尽快统一制定下发《中国人民银行绩效审计准则》，明确绩效审计的目标任务、操作规程、方式方法、标准、评价办法和审计成果运用以及审计质量控制的规范；明确审计机构和人员的应当承担的审计质量责任、行为道德准则，对恪守职业道德规范且又突出贡献的审计人员的奖励办法；明确绩效评价结果与薪酬和晋升条件和程序等。从制度上保障绩效审计深入发展，规范绩效审计行为。 （三）努力探索和建立绩效审计评价标准体系，为开展绩效审计提供必备条件。完善的基层央行绩效审计标准评价体系是绩效审计的生命力保障。一是绩效审计评价标准应围绕机制效率、政策效用、管理效能、工作成效、资金效益、资产安全、资源节约的履职情况来制定。 二是逐步建立具有层次性、可控性、动态性、指导性以及体现绩效状况、努力程度科学的绩效评价标准体系。 （四）坚持以风险导向绩效审计，规避和降低审计风险。在开展履行职责审计时，要打破现有的逐项查对的账项基础审计模式和内控评价为基础的制度导向审计模式，转向以业务风险评估为审计风险管理重点的风险导向审计。一是开展绩效审计证据的风险评估。从被审计单位的整体层面的目标、战略分析入手，对所处的区域环境、条件到管理机制等构成控制要素以及影响绩效的内外各个方面，获取对识别绩效审计证据有用的信息，充分识别内部、外部风险，找出风险要素来源。运用多种分析法，计算出这些风险源在整体信息风险体系中的权重，使审计过程所搜集到的证据、信息，能够构成对审计意见合理的保证。二是开展风险分析和应对。了解业务风险发生的概率及严重程度，确定绩效检查风险的期望水平，以业务风险为审计风险管理的重点，并进而控制审计人员的自身可能产生的绩效检查风险，从而降低整体绩效风险。三是有效利用风险导向审计的反馈功能。指出业务风险管理过程中的不足，提出风险管理的有效措施，帮助被审计单位提升风险管理水平。四是帮助被审计单位完善记录和信息控制制度。确保被审计单位能生成充分性、相关性、可靠性、适当性的绩效信息，尽量规避和减少绩效审计证据的固有风险和控制风险。 （五）创新审计方式和手段，提高内审工作质效。科学的审计模式离不开科学的审计方法，不断探索人民银行绩效审计的方式方法。一是广泛的运用审阅法、询问与调查法、现场观察法、座谈会法、案例研究法，收集和分析审计证据。二是充分运用比较分析法、趋势分析法、因素分析法、线性规划法、网络计划法、经济增加值评估法等，进行科学严谨的绩效对比分析评估。三是注重绩效审计软件开发和应用。根据人民银行业务特点开发内部绩效审计应用软件，并且积极提倡推广应用，提高内审工作效率。四是搭建动态的审计信息系统。畅通日常化的沟通渠道，将询问、会谈、调查、征求意见等口头沟通与沟通问卷调查等书面沟通协调有机结合，将风险导向绩效审计与非现场审计融合。 （六）创新审计成果的运用机制，促进绩效审计转化为现实社会生产力。 高度重视绩效审计成果的转化和运用。 一是建立绩效审计成果运用工作机制。实行“专报”和“公开”相结合的制度。针对被审计对象在资金使用、资源配置、资产管理、内部运作方面存在问题，以《审计专报》向行领导快报信息，全方位、多层次转化审计成果。通过完善落实审计成果运用工作机制，促进基层央行绩效管理水平的提高。二是强化后续跟踪审计。确认已经采取的纠正行为是否与预期相符，同时评价绩效审计项目自身的质量，量化审计人员的审计责任，不断提高绩效审计质量。三是建立以责任追究为主体的绩效审计奖惩机制。通过绩效审计成果的转化和绩效审计奖惩机制的落实，充分调动被审计对象绩效管理的积极性，促进科学发展，实现战略目标。 （七）强化内审人员队伍建设，提高绩效审计对和谐基层央行建设的效能。内审人员是内审转型成败最重要的因素。一是加快人才培训，优化队伍结构。选拔、调整和充实内审人员；注重后续教育，鼓励内审人员参加国际注册内部审计师（CIA）培训和考试。逐步建立一支专家型、职业化的现代内部审计队伍，使审计人员具有高超的沟通技巧，能够掌握财会、审计、金融和计算机等方面的专业知识，熟练运用审计技能，融会贯通相关管理知识，具备收集掌握分析各类信息能力和敏锐的分析判断能力以及良好职业道德素养。提高强化内审人员的行为管理，规避和减少、绩效证据和绩效评价、归因、建议风险。 二是建立绩效审计专家咨询和联系会议制度。根据开展绩效审计实际工作所需的专业要求，聘请具有专业特长和技能外部或内部人员参加审计业务或者提供技术支持，满足开展基层央行绩效审计能力需求，以实现审计目标。