建立基层央行领导干部履职审计评价指标体系的思考
领导干部履职审计是促进人民银行领导干部依法行政、提高履职水平的有效方式。建立履职审计评价体系是体现审计工作质量的核心内容，也是内审部门发表意见的重要途径。领导干部履职审计目前仍处于探索阶段，相关制度、办法及配套措施、运行机制还不够完善和健全，尤其还缺乏一套科学、合理、有效的审计评价体系。本文对领导干部履职审计评价方法进行了初步的探索，设计了领导干部履职审计评价指标体系，以期能客观全面地反映领导干部履职审计所涉及的内容和评价标准。
一、建立履职评价体系与评价指标的重要性 1.当前形势下对各级人民银行领导干部履行职责进行审计监督的需要。当前国际金融形势急剧动荡，世界经济受到严重冲击，我国的经济金融也受到了一定影响，各级人民银行在维护金融系统安全和金融稳定方面要发挥重要作用。因此对各级领导干部依法履行职责和提高工作效能提出了更高要求，与此同时，对领导干部的履职审计工作亦应提高到一个新的高度，即不仅对其决策和执行是否合法、规范进行评价，还应对其决策和执行是否科学进行评价。而这样的评价需要在一套具有指导作用和可操作性的指标辅助下才得以客观准 确。 2.为审计评价的使用者提供统一、标准化信息服务的需要。采用科学、系统的评价方法对审计对象进行评价，提供一系列具有可比性、参考性的指标供各级行领导、组织人事和纪检监察部门使用，进一步提高审计评价的利用价值。 3.防范审计风险的需要。从现代风险导向审计的审计风险模型“审计风险=重大错报风险×检查风险”中可看出，通过减少重大错报风险和检查风险可有效降低审计风险。评估重大错报风险是通过设计合理的评估指标，并据此实施实质性测试得到的。因此，评价指标的完整、具体和合理程度直接影响审计风险的大小，指标的确定和完善相当重要。 二、建立领导干部履职审计评价体系的难点 1.履职审计性质的人格化，是建立履职审计评价体系的难点之一。履职审计和传统的全面、专项审计之间的区别在于履职审计是传统审计的人格化。审计客体由静态的审计资料，到动态审计对象的主管责任和直接责任，其实就是对“人”的审计。 2.履行职责的抽象化，是建立履职审计评价体系的难点之二。对被审计对象评价缺乏统一的、科学的、可量化的标准，如传达贯彻金融法律法规、方针政策、规章制度、上级行决定情况，组织参与领导决策情况， 都是领导干部履行职责的重要内容，而实际工作要求是抽象的、无形的、虚化的，审计评价不能直接以指标量化的形式去表述和衡量，无法做简单的数据和分析。因此，建立科学的履行职责审计评价指标体系，合理确定审计评价标准，对于客观评价领导干部履行职责情况至关重要。 3.履职审计评价制度缺位。对于履职审计的具体操作，总行相继制定了《中国人民银行工作人员履行职责监督暂行办法》和《中国人民银行领导干部履行职责审计办法（试行）》等制度予以明确。上述制度对审计的内容、范围和责任的认定等作了明确规定，而审计评价的方式方法等内容则相对不足。由于缺少相应的制度，各级行实施履职审计评价无法达到统一、规范。 4.部分评价内容抽象化与评价结果具体化之间的矛盾。履职审计部分内容较为抽象，如传达贯彻金融法律法规、方针政策、规章制度、上级行决定的情况，组织参与集体决策的情况等，对于类似的审计内容难以用量化指标对其进行评价和衡量。然而为使评价结果具有参考性和可比性，亦应制定统一的定性评价标准。 5.量化指标的界定与划分。对于可定量评价的内容，应使用统一、标准的量化指标进行评价。然而指标的标准和评价级次如何把握与划分还需审慎对待，因其直接影响审计评价的客观与准确，而且完全由简单的数据也无法全面、准确地反映存在问题的性质及产生的影响，这时应采用定性与定量结合的方法进行评价。 三、履职审计评价的内容和指标体系设计 领导干部履行职责审计评价指标的设计主要根据《中国人民银行领导干部履行职责审计办法（试行）》和《中国人民银行分支行行员考核暂行办法》设置，同时参考了《中华人民共和国地方政府绩效评估的指标体系》、《基于ANP的领导干部履行职责审计评价体系研究》指标体系。 领导干部履行职责审计应根据履行中央银行职责实际，重点应围绕政策贯彻水平、组织决策水平、组织管理水平、业务管理水平、依法行政能力以及勤政廉洁六大方面展开，具体如下： 1.政策贯彻水平。主要对领导干部所在单位贯彻执行国家重大方针政策法律法规情况进行审计监督评价，具体包括：方针政策贯彻执行的及时性和有效性、是否结合当地实际制定有针对性的贯彻意见、所采取的措施和执行方式是否有效、上级行及本级业绩考核指标、地方协调机制建设情况、金融安全事件发生率等。 2.组织决策水平。主要对领导干部所在单位重大决策情况，尤其是领导干部本人直接主持的重大决策及其执行情况进行审计监督、评价，具体包括：是否建立明确的议事规则和决策程序、决策依据是否符合金融法律法规和上级行的有关规定、重大事项决策、民主管理情况、决策效率和效果等。 3.组织管理水平。是对领导干部所在单位内部控制管理、岗位设置以及干部队伍建设情况进行审计监督、评价。具体包括：制度建立的及时性和完整性、制度执行的有效性、岗位设置的科学合理性、领导班子团队建设、人力资源战略规划等。 4.业务管理水平。主要对领导干部在所在单位履行业务管理职责情况进行审计监督、评价。具体包括：检查职责履行、审批职责履行、调查研究、创新工作、重大突发事件处置、内外检查发现问题整改情况、业务风险点认知情况等。
5.依法行政能力。主要对领导干部所在单位依法行政情况进行审计监督、评价。具体包括行政执法内部控制建设、行政执法外部监督机制建设、执法检查程序规范性、上访投诉情况等。 6.勤政廉洁状况。主要对领导干部本人廉洁自律情况进行审计监督、评价。具体包括：反腐倡廉机制建设、腐败案件发生情况、落实党内外监督各项制度、员工评议情况等。领导干部履职审计指标评价体系即围绕上述六个方面设立六个一级指标，在六个一级指标下可根据实际情况分层设若干个二级指标、三级指标，也可根据审计的侧重点不同继续深化。
表1：领导干部履行职责审计评价指标体系 四、建立领导干部履职审计评价模型 本文主要采用加权综合分析法模型对领导干部履职审计评价进行探索。 1.评价标准：评价标准设置主要参照国家金融法规、人民银行规章制度等要求，衡量被审计对象工作完成质量好坏和水平高低，分为好、较好、一般、差等四个等级。 2.指标权重：侧重于政策贯彻水平、组织决策水平、组织管理水平、业务管理水平、依法行政能力以及勤政廉洁，主要依据相关性和重要性原则分配权重。本次研究经参考多种文献、征求多方意见及集体探讨，设定权重详见表二。 表2：领导干部履职审计加权综合评价模型权重 3.领导干部履职审计评价计分办法：每个指标层均按照总分100分设定，根据履职审计的重要性和风险性原则分别对指标设定权重；依据审计查证的主要事实和审计评价原则，分别按照每个层级指标评价标准对评价指标给予打分，对应于评价好、较好、一般、差四个等级，分别给予单项指标所对应权重的90%及以上、80～89%、60～79%以及60%以下，然后加权汇总得出每个指标层的分值，并逐级上至一级指标层级；指标层计算评价得分在90分（含）以上，评价领导干部在任期内该项工作履职情况为好；80（含）～89分，该项工作履职情况为较好；60（含）～79分，该项工作履职情况为一般；60分以下，该项工作履职情况为差；在对上述六个一级指标层模型进行评分基础上，根据评价指标影响领导干部履行职责的重要程度，确定各层级权数（以百分制为单位），并对每个一级子模块模型的加权分数求和，得出综合评价分值，以反映被审计对象履行职责总体的概况和水平。 五、结束语 人民银行领导干部履职审计综合评价指标体系是一个具有多层次、多指标的复合体系，其方式方法还处在初步的探索和完善阶段，在具体实践过程中也存在着问题与不足。因此，建议出台人民银行履职审计评价纲领性指引文件，对履职审计评价体系形成理论支持，以此提高履职审计评价工作的质量和效果。