基于科技重大专项绩效目标审计监督评价指标体系构建研究
引言
科技重大专项具有明确目标和特定方向的显示特征，一般是中央和地方政府是为了增强区域综合竞争力设立的一种相对独立的科技计划，是为了主导并用来解决区域和产业发展中遇到的共性技术、关键技术、系统性、战略性和前瞻共性问题，组织规模、人员投资金投入和社会影响特别大的大型创新活动，是促进国民经济持续发展的重要手段。为提高科技重大专项实施绩效，确保其目标的实现，本文从审计监督视角研讨审计监督评价指标体系构建。 1 科技重大专项的特点、审计监督的必然性和发展趋势 1．1 科技重大专项目的主要特征[1] 1．1．1 具有“高、大、广”特点 高，即项目科技含量高、集成度高、战略目标高、管理层次高和人才需求水平高，如我国的“863”、“973”和国家科技支撑计划。大，即项目规模大，资金投入大，影响面较大，经济收益大，项目风险大；另外，项目实施周期长。广，即项目涉及多学科，多领域，具有广泛的连带效益，促进科技进步和创新能力的培养，拉动关联产业的发展，从而带动经济社会的全面进步。 1．1．3 项目立项、决策及管理过程要求严格 重大科技专项经过严格的制度化论证程序，利用战略-规划-工程计划统筹考虑的标准化科学分析方法，进行严格的筛选，由项目最高领导机构做出科学决策，是政府战略意志的体现。重大科技专项管理严格，一般制定并要求按专项管理办法管理。 1．1．4 政府是重大科技专项决策和实施的第一主体 政府作为科技重大专项决策和实施的第一主体的根本标志是计划的决策权。科技重大专项由政府部门决策、规划和组织实施。科技重大专项围绕区域产业发展的需要，从区域经济发展战略全局出发，兼顾各个创新主体的利益，充分发挥区域优势，科学选择区域创新的重点和突破口，带动区域创新整体水平的提高。 1．1．5 组织实施管理层次要求高 美国的曼哈顿计划采用战时动员体制下的军事采办体制；欧洲区域间合作推动科技重大专项，如空中客车、尤卡里和伽利略计划等，都由政府直接负责。我国的“两弹一星”是由中央领导人直接负责中央专委工作，一抓到底；我国重大水利工程则由国务院指挥，由工程公司具体执行。 1．1．6 实施效果显著 科技重大专项是瞄准全新的市场和潜在应用的创新，这种创新显著改变了产业或市场的运行规则，实施过程中进行的产业共性技术创新，具有突破性创新。科技重大专项集聚组织内部，通过创新和开发所获得的包括产品生产的技术，产品的款式、花样等以及产品的市场信息、产地的品牌和企业的管理方式等的新知识，很大一部分外溢出去，成为整个企业群中的公共知识，产生巨大的经济和社会效益，如上世纪八十年代美国实施的互联网（Internet）计划大大提高了军事指挥效率。 1．2．1 科技重大专项审计监督的必然性和意义 国家科技计划是党和国家的重要政策，开展审计监督工作，尤其是对科技经费进行严格审查，做到专款专用，不给心存侥幸心理的人以可趁之机，体现了政策的严肃性。而重大科技计划项目的实施是一个庞大而复杂的系统工程，为了加强项目的管理和监督，提高项目实施效益，项目审计监督是一项不可缺少的工作，对项目进行审计，一方面可促进项目承担单位增强责任，加强管理，重视项目成本、核算、资金控制、材料采购等环节和科研的质量；另一方面，利用审计的合规合法，通过现代审计理论创新、审计理论与实践结合，让审计在参与科技重大专项管理中发挥监督并起到保驾护航作用，从而有助于加强和规范管理，提高重大科技项目管理水平；有助于利用有限的资金和资源，用尽可能小的费用、快的速度和优良的质量，保证完成项目预期目标，提高项目的投资效益，保证资金的安全性、效益性；同时，也有助于预防腐败，发挥审计免疫系统功能。2 科技重大专项审计监督现状及存在的主要问题
2．1 科技重大专项审计监督现状 2．1．2 科技部启动国家科技计划课题经费审计 为贯彻落实《国家中长期科学和技术发展规划纲要》配套政策“对科研课题及经费的申报、评审、立项、执行和结果的全过程，建立严格规范的监管制度”精神，进一步规范中央财政科技经费管理，提高资金使用效益，2008年9月，科技部启动国家科技计划课题经费审计工作。审计范围包括863计划、973计划和支撑计划中的重大和重点项目706个课题，财政专项资金40多亿元。。2011年6月，江西省省审计厅组织对2010年重大科技专项和科技支撑计划专项资金进行审计调查。 2．2 科技重大专项审计监督存在的主要问题[2] 2．2．1 缺少明确统一规范的审计监督制度机制，科技重大专审计监督工作滞后和被动 目前，从中央到地方，各级科技和财政主管部门都制定了一系列的科研资金管理办法，这些办法的实施在一定程度上规范了科研资金的使用，同时也为审计机关进行科研经费审计提供了参照标准和定性依据。但是，还没有建立针对科技重大专项的审计制度机制，相关法规与审计制度不协调，由此导致长期以来对科技计划项目的审计主要采用概（预）算、执行情况审计和结题决算审计两种方式，这都是事后的静态审计监督方式，在某种意义说是被动审计监督，存在一定的局限性，况且现有的科研经项目费审计制度机制还有某些缺陷。其实，从某种意义上说，审计监督是为了增强系统“免疫功能”，特别是科技重大专项具有投资大和参与单位多等的特点，是一项系统工程，采取传统事后静态审计方式，往往是发现问题为时已晚，造成的损失难以弥补，难以起到增强“免疫功能”效果。 2．2．2 科技重大专项审计缺少明确统一规范的审计监督评价指标体系，未能达到对科技事权真实的认定和检查监督目的 目前，从中央到地方，由于受《中华人民共和国审计法》等法规的约束等原因，对科技重大专项还没有明确统一规范的审计监督评价指标体系，在审计的实际操作过程中，对项目审计的范围和内容比较简单，一般都局限在对经费，包括预算和执行情况进行审计监督，检查科研经费使用是否合规（即财务制度），这种审计的做法偏重于财务检查，即审计是以科研经费收支为主的财务审计，对科研经费的使用效益情况则根本没有涉及。实际上，科研经费投入应该是有产出的，这也是科研经费投入的社会效益性，是其本质属性。况且从科技事权的角度，尤其是从审计监督宗旨看，要进一步判明科技重大专项的合规、科学和效益性，对科技重大专项审计监督的内容如果局限于单一的经费审计监督，将难以达到对科技事权真实的认定和检查监督目的。 2．2．3 缺少复合式审计人才，不利于开展科技重大专项的审计监督 目前审计机构绝大多数是由审计、财务和会计人员构成，具有科研管理、工程技术等复合式审计人才较为短缺，专家聘用机制尚未建立健全等，对科技重大专项审计监督增加了难度，阻碍了科技重大专项审计监督的开展。 3 基于科技重大专项绩效目标审计监督评价指标体系的构建 3．1 基本思路和遵循原则 3．1．1 基本思路 以科学发展观和科学审计监督理念，按照国家“依法审计、服务大局、围绕中心、突出重点、求真务实”的审计工作方针，以理论创新为手段，根据科技重大专项的特点和目标要求，构建适合于科技重大专项激励性审计监督机制的评价指标体系，为科技重大专项提供科学、规范和高质量的审计监督服务。 体现事权审计监督原则。注重科技重大专项科技重大专项的合规、科学和效益性评价，充分体现对科技事权真实认定的审计监督目的和宗旨，让科技重大专项审计监督既起到评价，又有促进的作用。 体现绩效审计监督原则。设立的审计监督指标能充分反映科技重大专项特点与实施过程管理要求，体现对科技重大专项项目的经济、效率和效果性评价，形成直观的绩效审计监督。 实用可操作性原则。审计管理监督评价指标的设置和具体内容精炼，科学合理，既有定性，又有量化，考评中可以操作，质量可控，有效降低审计监督评价的风险，确保评价质量。 3．2 科技重大专项审计监督评价内容框架[3][4] 3．2．1 经费审计监督 经费审计是审计机关依法对科技重大专项经费的筹集、管理、分配和使用等财务收支活动的真实、合法、效益进行的审计监督，经费审计的目的是为了保证项目经费预算执行和决算的真实、合法、效益，促进有关项目主管部门加强科技经费管理，保障科技项目的健康、顺利实施。显然，对科技重大专项进行经费审计不近是以往，也是将来长期坚持纳入审计监督的首要内容。经费审计内容主要包括科技经费管理、项目配套经费、成本管理及开支内容等。 3．2．2 责任审计监督 责任审计是对科技重大专项承担单位（项目组）在项目研究期内应负的责任的履行情况所进行的审计，主要目的是分清责任人在该项目活动中应当负有的责任，也是强化责任的一种重要方式。审计的内容主要包括对项目管理责任、实施安全和质量管理等内容。 3．2．3 绩效审计监督 绩效审计是审计科技重大专项的经济性、人力、财务及其它资源的利用效率和业绩效益,并根据预期影响,审计其活动的真实影响，分析和了解科技重大专项在经济性、效率性和效果性方面存在的问题，或绩效不佳的方面，以帮助整改，促进项目实施绩效。 3．3 科技重大专项审计监督综合评价指标体系框架设计（表1） 3．4 对科技重大专项审计监督评价指标体系的简要评价及建议 3．4．1 该评价指标体系体现审计监督内容的科学性与全覆盖 该评价指标体系在以往单一科技经费审计基础上，增加了责任和绩效审计的内容，丰富了科技重大专项审计监督的内容，使审计监督更为全面、科学客观，反映了科技重大专项审计监督的目的和愿望，具有现实意义。 3．4．2 该评价指标体系有助于审计监督的效果 该评价指标体系内容和层次清晰，简明扼要，易于实施，为审计外包创造了有利条件，可有效降低对科技重大专项的审计监督评价的风险，提高审计监督实效，具有实用意义。 3．4．3 该评价指标体系有助于促进科技重大专项管理创新 基于科技重大专项自身的特点，建立集经费、责任和绩效三者为一体的审计监督评价指标体系将有利于强化科技重大专项项目承担单位的管理责任，保证科技重大专项目标的实现，促进科技重大专项实施的良性循环。 3．4．4 该评价指标体系有助于加强财政科技资金绩效管理 审计监督评价指标体系，明确了科技重大专项的经济、效率和效果，即绩效审计监督，可以促使政府及相关机构以优化方式共同协作来提高资金使用绩效，从而达到规范财政支出，提高财政资金使用效益目的。 3．4．5 建议：建立科技重大专项审计监督人才保障机制，造就复合型审计人才队伍 目前审计机构绝大多数是由审计、财务和会计人员构成，而开展集经费、责任和绩效三者为一体的科技重大专项审计监督评价，需要有经济、管理、工程和环境科学等学科知识，并有实践经验的人才来担任，应加强复合型审计人才队伍建设，为实施科技重大专项审计提供人才保障。