对构建基层外汇局效益审计指标体系的思考
一、效益审计的定义
根据《世界审计组织效益审计指南》，效益审计评价标准是审计人员衡量和评价被审计活动的经济性（economic）、效率性（effective）、效果性（efficient）的合理的、可达到的业绩标准，因此又被称为“3E审计”。根据审计目标和内容，效益审计又可区分为经济效益审计和管理效益审计，按照世界审计组织的定义，管理效益审计是对政府事业、项目、组织高效率、有成果地开展运作的程度进行独立的评价或检查，这种评价或检查需要对经济性进行考虑。据此，不难看出管理效益审计评估的是公共管理和服务部门的职责履行状况，对促进相关部门加强内部管理、改善服务有着重要的作用，外汇局作为公共行政和服务部门适用于管理效益审计。 二、外汇局开展效益审计的必要性 近年来，国家外汇管理局提出了“五个转变”的工作思路，转变的根本目的就是要提升外汇局监管和服务的有效性，更好地发挥外汇管理服务于涉外经济的作用。尽管当前国家外汇管理局和各分支局都制定了各自的业务考核和内控管理评价体系，但各业务评价体系之间缺乏内在的关联性和统一性，同时不少考核指标都是定性指标，缺乏对具体业务量化考核，不利于同级外汇局之间的工作成效比较。为改进外管工作考核方式，提升外管工作成效，有必要将效益审计引入外汇管理工作评价体系。当前，外汇局开展效益审计的主要意义在于： （一）有利于外汇局节省行政运行成本 效益审计考核被审计活动的经济性，即被审计活动要在实现既定目标的前提下，力求成本最小化。这就要求外汇局在开 展外汇监管和提供外汇服务的过程中，要科学实施成本管理，在履行好外汇管理职责的同时，充分考虑各项活动的经济性，严格控制自身的人力、物力、财力等成本支出，不盲目开展成效低、投入大的工作项目，促进外汇局不断压缩行政运行成本。 （二）有利于促进外汇局外汇管理方式的转变 效益审计的效率性考核被审计单位各项活动的开展时效。这要求外汇局在日常业务监管和服务中，加强行为监管向主体监管方式的转变，强化监测和服务资源的整合利用，在构建全口径的涉汇主体外汇收支时间序列数据库基础上，根据业务合规状况，实现对涉汇主体的分类管理，减少合规主体的业务审批流程和办理时限，并激励外汇局不断推出贸易投资便利化措施。 （三）有利于提升外汇局的监管和服务水平 效益审计的效果性考量的是被审计单位工作目标的实现程度。从外汇局宏观工作目标看，主要包括：维护国际收支平衡、促进外汇储备保值与增值、促进涉外经济健康发展等；从中微观目标看，主要是做好外汇监管和服务工作。将效益审计引入外汇管理工作评价体系后，外汇局人员可根据分类评价指标，从日常工作细节入手，适时调整外汇管理行为，促进外汇监管和服务量化考核结果落入合理指标区间，进一步促进外汇监管和服务水平的提升。 三、外汇局效益审计指标体系构建 为了将效益审计与外汇局日常工作相结合，当务之急就是从外汇局基础工作入手，构建一套与外汇局工作职能相契合的效益审计指标体系。从基层外汇局行政职能看，主要包括实施外汇监管、提供外汇服务两个方面，为了考量监管效率、服务成效，本文围绕监管与服务两大基本职能探讨外汇局效益审计指标的构建问题。 （一）外汇监管效益审计指标 通过监管成本和监管成效的分析、对比，量化既定单位成本下的监管成效，是评价外汇监管有效性的一种常规思维方式。根据上述思路，外汇监管效益审计指标可以包括： 1.检查工作平均完成时间X11。该项指标用于考察检查工作的完成时效。 由于检查工作完成时效还需要考虑检查工作量（业务类型、笔数）的影响，因此该指标不能简单由平均单次检查时间直接衡量，在核算时需要乘以调整系数C11，以保证不同专项检查之间的检查时效具备可比性。X11应控制在一定的时间段内，时间过长和过短均属异常，在考核中将给予一定程度的扣分。 2.检查工作平均参与人数X12。该指标用于考察检查人员工作成效。 3.检查经费使用合理性X13。该指标由于考察外汇局检查专项经费是否主要用于检查和培训，是否实行专款专用。 X13= 考虑外汇培训中的参训人员数量以及检查工作业务量差异对指标的影响，培训次数m和检查次数n都要乘以调整系数。指标值越小说明经费使用越符合规范。 4.平均单次现场检查发现的问题个数X14。该项指标这种考察外汇检查的有效性。 指标值越大说明单次检查的成效越有成效。 5.现场检查平均处罚金额X15。该指标用于考察外汇局是否按照相关规定依法开展查处工作。 X15= 6.单次非现场检查平均发现的重点线索个数X16。该指标考察的非现场检查的工作成效。 X16= 7.违规问题处罚率X17。该指标用于考察外汇局对违规问题的整治力度。 X17= 9.检查工作合规性等指标X19。X19指标可根据总局《外汇检查内控风险测评表》中的评分细则，计算外汇检查工作的风险得分，并根据风险得分区间设置X19指标值。 （二）外汇服务效益审计指标 外汇服务效益审计指标应能客观反映外汇局机构的服务质量和效率。外汇服务效益审计指标可以包括： X21= 2.行政相对人业务申请至外汇局业务办结的平均时间间隔X22。该指标用于考察外汇局行政审批人员的办事效率。 X22=， 其中业务办理时间=业务办结时间-业务申请时间。 3.涉汇主体及相关职能部门对外汇局服务的评价X23。X23指标中涉汇主体对外汇局的评价可以来源于外汇局投放的不记名调查问卷，行政许可柜台业“满意度评价器”中的数据统计；上级外汇局和政府部门对外汇局的评价则主要看年终考评时，是否得到了有关单位的表彰。 4.行政许可业务办理的合规性等指标X24。X24指标可根据总局《经常项目业务风险指标》、《资本项目业务风险指标》中的评分细则，分别计算相关业务的最终风险得分，并根据得分区间设置X24的指标值。 （三）基础工作效益审计指标 根据基层外汇局日常工作开展情况，基础工作效益审计指标主要包括： 1.外汇局信息调研采用情况X31。X31指标主要考察基层外汇局对上级局信息调研工作的支持配合情况。 其中α和β分别表示基层外汇局信息亮点工作和信息基础工作的权重，α和β满足α+β=1。 2.统计资料、业务报表、相关报告报送的及时性、准确性X32。X32主要根据上级局对国际收支、结售汇报表报送、换汇成本分析、贸易信贷调查等工作的完成及通报情况进行核算打分。 3.创新工作开展情况X33。X33指标是根据外汇局考核年度创新工作开展情况进行核算，核算依据主要依照上级局对本级外汇局创新工作的评价和意见。 4.协助上级外汇局开展的工作等指标X34。X34指标根据基层外汇局协助上级局开展的相关工作数量和质量情况进行综合核算。 外汇局效益审计指标体系如表1所示. 表1 外汇局效益审计指标体系 项 目 一级指标 二级指标 外汇局效益审计指标评价体系 外汇监管 检查工作平均完成时间X11 检查工作平均参与人数X12 检查经费使用合理性X13 平均单次现场检查发现的问题个数X14 现场检查平均处罚金额X15 单次非现场检查平均发现的有价值线索个数X16 违规问题处罚率X17 被处罚主体后续业务合规性X18 检查工作合规性X19 外汇服务 平均单人受理的行政许可业务数量X21 行政相对人业务申请至外汇局业务办结的平均时间间隔X22 涉汇主体、上级外汇局及政府部门对外汇局评价X23 行政许可业务办理的合规性X24 基础工作 信息调研采用情况X31 统计资料、业务报表、相关报告报送的及时性、准确性X32 创新工作开展情况X33 协助上级外汇局开展的工作情况X34 四、存在的问题 （一）指标值的合理区间未划定 （二）调节系数的取值未确定 （三）各项审计指标的对应分值和权重未设定 外汇管理效益审计指标体系中各项审计指标都有明确的核算公式，然而各项指标在整个效益审计测评中分别占多少权重尚未统一划分，同时各项指标取值区间与分值如何对应也未明确。 五、对策建议 （一）加强效益审计方法的推广和运用 （二）提升效益审计方法运用的科学性 在不同支局开展外汇管理效益审计后，对测评的结果进行横向比对，不断总结效益审计评价中的问题和不足，根据业务实际，动态调整各项指标的核算方式和权重分配，对于国际收支规模差异较大但行政区域平级的地市支局，要加强调节系数的使用，提高效益审计运用的科学性，在实践的基础上，制定与各地市业务实际相契合的效益审计指标体系评价规范。 （三）加强业务转型和效益审计业务培训 加强外汇局传统内控管理向效益审计工作模式的转型，通过定期开展内部和外部效益审计，促进外汇局不断提升行政工作的经济性、效率性、效果性；同时考虑效益审计覆盖了基层外汇局的外汇监督、行政许可、信息调研、内控管理、报表报送等多项工作内容，这就要求效益审计人员要不断加强自身业务学习和培训，不仅要熟悉各项业务的职责要求和审计方法，还应了解效益审计指标的制定依据，通过实践运用，不断改进效益审计考核评价体系。