基层审计机关审计工作思路改进与创新
1 当前开展绩效审计存在的主要问题
1.1绩效审计缺乏健全的法律保障 “真实性、合法性、效益性”是国家审计的总体目标，审计机关成立之初就充分意识到政府绩效审计的重要性，把政府绩效审计作为一项重要的审计内容，《中华人民共和国审计法》、《中华人民共和国审计法实施条例》及中都先后提到要进行绩效审计。但如何开展、什么样的审计项目必须开展、从哪几个方面开展规定得不明确。因此，实施绩效审计的法律基础仍显薄弱，政府绩效审计缺乏健全的法律作保障。 与财政财务收支审计、经济责任审计相比，绩效审计作为一个全新的审计领域，基层审计机关开展绩效审计目前既无可遵循的相关准则，也无可参照的专业方法，更无相对统一的评价标准。目前现有的评价指标体系中较为完善的只有针对财政、财务收支审计的财务评价指标，缺少绩效审计所需的各类非财务指标。影响单位或项目绩效的因素复杂多变，与之相应的绩效审计的评价指标必然同样具有复杂性和不确定性。要制定适用的、便于操作的绩效评价指标体系，需要进行长期的理论和实践两方面的研究、探索。 1.3审计计划缺乏系统性、科学性，审计力量严重不足 县级审计机关安排年度审计计划时，主要由四个方面的内容：一是法律规定的项目如财政同级审项目；二是上级机关统一组织的项目；三是当地党委、政府安排的项目如经济责任审计、专项资金审计等；四是审计机关自定项目。但在实际工作中，由于人少事多，只能首先确保上级审计机安排审计项目，如法律规定必审项目和上级机关统一组织的审计 项目，其次安排党委、政府领导交办的急需出具审计报告的项目，之后才能安排经济责任审计以及固定资产投资审计项目等，不能合理地考虑自身力量，科学地安排项目计划，形成头痛医头、脚痛医脚的局面。同时，基层审计机关审计力量严重不足，如安宁市审计局，全局职工仅十四人，除却因其他安排不在单位上班的人员，真正在审计一线的审计业务人员不足十人。人数少但审计任务和其他任务却一点也不少，人手少、任务重是包括安宁市审计局在内的所有基层审计机关长期面对的尖锐矛盾。虽然通过采用计算机辅助审计等现代化审计手段，可以在一定程度上缓解这一矛盾，但这一矛盾仍将在相当长的时期内始终长期存在。要开展复杂的绩效审计，必将使这一矛盾更加突出。 1.4审计人员知识结构不合理 突出表现在目前的审计人员知识背景几乎“财会型”人员，基层审计机关财务和会计类人才占70%以上，而其他的工程经济类专业人才很少，甚至没有这类人才。搞好绩效审计，不是几个懂财务审计的人员就能达到目的的，基层审计机关开展绩效审计涉及面广，必须运用多个学科的专业知识，采用多样化的审计方法，采取多种审计手段，对不同的审计对象的绩效情况作出正确的评价，这项工作需要工程师、造价师、评估师、经济师、律师、计算机等各专业的人员组成。同时具备财务、法律、工程造价、经济评估、经济管理等多学科知识的复合型人才少之又少。难以满足绩效审计综合性强、层次高的需要。随着经济和社会的不断发展，审计人员在审计工作中可能会遇到一些专门的问题，这就要求绩效审计人员的专业素质不断提高，要及时掌握审计新的概念、方法和技术。 1.5审计视野不够高 传统财政财务收支审计以评价经济活动是否真实、合法、合规为其特点。由于我国经济体制正处于转轨阶段，社会主义市场经济体制的各项规章制度还有待完善，经济领域的违法违规行为屡见不鲜，会计信息中的弄虚作假、欺诈偷漏行为还比较普遍，财政财务收支真实性、合法性、合规性问题在相当长的一个时期内，仍然是审计机关需要重点关注的内容；同时，审计机关和审计人员限于自身责任，对绩效审计的重要性认识不足，在实际工作中大都满足于对会计资料的真实性、对经济活动的合规性、合法性进行审查与判断，审计的成果更多地局限于纠错防弊，缺乏对经济活动效益性的分析与评价。审计工作着眼于微观，立足于宏观的不多。 1.6绩效评价在结果利用存在不足 从完成的绩效审计项目的审计结果落实情况来看，强制性的审计决定一般能得到落实，但是关于加强被审计单位内部管理、健全内控制度等方面落实力度要欠缺很多 2 基层审计机关开展绩效审计的思路 2.1开展绩效审计应实践先行 绩效审计对象千差万别，不同的绩效审计项目、不同的组织和单位其业务内容多种多样，不可能制定统一的标准，不应该等待绩效审计评价标准出台再开始实践绩效审计。我们应在现有的传统的真实性、合法性、效益性审计中，开展绩效审计实践。通过固定资产投资审计、经济责任审计、民生项目专项资金审计，在这些审计基础上进行分析、评价，并提出改进建议，做到一举两得、努力加大绩效审计的分量。同时，通过大力开展跨部门、跨单位的专项审计调查，开展绩效审计。并运用好审计成果，以经济性、效率性、效果性为要素。善于通过审计发现问题和分析问题，促进制度性建设，从政策执行、资金使用、资源利用、行政效能等多方面综合考核其效益、效率和效果。在揭露管理和效益方面存在问题的同时，要从政策、法规等层面加强分析研究。从制度和管理层面，发现和分析某一领域或方面存在的普遍性和倾向性的问题，提出政策建议，实现绩效审计的实施开展；审计工作更加有效地发挥经济社会运行“免疫系统”的功能。 2.2积极探索，逐步建立健全科学的评价指标体系 在开展绩效审计过程中，基层审计机关通过收集全国同行业、同地区、同性质、同项目的技术、经济指标，逐步建立数据库，设定绩效评价的分类评价指标和标准，并针对特殊项目单独设置评价标准，为客观、准确地作出审计评价提供对比依据。结合本地实际，逐步建立适应本地经济发展的科学评价指标体系。 构建评价指标体系时，首先，应遵循全面性原则。指标的设计既要反映审计对象财务成果和经营状况，又要反映其管理水平和经营能力。因而，既要有财务指标，亦要有业务指标。这样，可以避免审计评价工作出现遗漏，能从不同角度对审计对象进行全面、综合的分析和评价。其次，应遵循科学性原则。指标的设置既要考虑指标自身的科学合理性，又要遵循客观规律；既要有动态指标，又要有静态指标；既要有定性指标，又要有定量指标。第三，应遵循可操作性原则。评价指标的设置应该简略、清晰，便于操作和考核。无论是指标所包含的内容，还是指标的计算，均应力求简单，易于使用。 2.3加强人才培养，提高审计人员的综合素质 绩效审计与传统财政财务收支审计相比，具有目标多样性、方法灵活性和建议建设性等一系列特点，这就要求审计人员要运用敏锐的分析判断能力、以较高的政策理论水平和比较广博的知识对被审计单位的业绩作出公平、公正的评价。基层审计机关应以建立学习型审计机关为目标，加强对审计人员的业务培训。重点对绩效审计方法的发展现状、管理监督、定性调查、案例研究分析、统计抽样、资料收集、评估方案、资料分析和写作技巧等方面进行培训。在具体的绩效审计项目中，聘请外部专家协助审计工作，由专家对审计人员进行现场指导。以专项培训与实战练兵相结合的方式，通过边培训边尝试开展项目等有效途径，使审计人员的素质尽快适应绩效审计工作的要求。 3 确定审计项目。找准切入点循序渐进推进 3.1从审计计划立项入手，精心选择审计项目，找准切入点 开展绩效审计要先确定审计项目，这也是开展绩效审计的关键环节。选择绩效审计项目时，首先，应紧密联系实际，要与当前党委、政府的工作重心相结合，从党委、政府关心、群众关注的热点问题入手。其次，立足点要高，有利于贯彻和体现绩效审计的理念，有利于从宏观的角度分析、研究问题，具有一定的审计可增值性。第三，要考虑审计项目的可操作性，选择审计机关力所能及而且尽可能获得被审计单位和相关部门接受、支持、配合的项目。当前，基层审计机关可以从政府投资建设、专项资金和领导干部经济责任审计三个方面审计项目入手，开展绩效审计的试点和探索工作。 3.2量力而行，循序渐进 现阶段的绩效审计应充分遵循审计发展的客观规律，循着由小到大，由浅入深，由简单而复杂的路线渐进式推进，尽量减少审计成本和审计风险。现阶段开展绩效审计，应从微观绩效为切入点，循序渐进。即以资金绩效为基础和最佳突破口，因为以此切入容易上手，便于操作，有利于打开工作局面；也可以选择一项财政资金使用的某个方面或某个环节，进行专项绩效审计；还可以在经济性、效率性和效果性的某一方面有所侧重。当然，绩效审计项目的选择也要注意针对性和代表性，应考虑到项目在社会上可能形成的影响力和影响面，考虑到项目是否是政府和领导重视的中心工作，是否是社会关注的热点难点问题，只有这样，才能真正发挥绩效审计应有的作用。 3.3搭建审计结果公告的 应用平台 审计结果公告制度的建立，对审计结果运用起到极大的推动作用，但如果没有一套相互配合的机制作支撑。审计结果公告往往仅仅是一场“审计风暴”而已。因此，搭建人大、政府、纪检、检察、财政、新闻媒体等多方参于，积极配合的立方体型平台十分必要。通过该平台既可以对绩效审计结果的优劣进行评判，更能促进绩效审计成果的运用同时绩效审计作为一种建设性的审计，要顺利推进并取得良好的效果，必须得到本级党委政府、相关部门和社会的认可和支持。因此，加强对绩效审计的宣传，争取社会各方面的重视和支持，对于优化审计环境，营造和谐审计氛围是十分必要的。要把审计成果转化成为党委政宏观决策、组织部门使用干部、财政部门拨付资金的重要依据。 4 结论 基层审计机关要解决好宏观体制、机制、管理制度和政策层面为目标的宏观管理型绩效审计，是当前乃至今后相当长一段时期内绩效审计的重大课题，是政府绩效审计的重大任务和努力方向。