试述基层审计机关核心价值观之“依法”
刘家义审计长提出的审计核心http://wWW.LWlm.Com价值观“责任、忠诚、清廉、依法、独立、奉献”中，“依法”理应在审计核心价值观中占有最重要的地位。党的十五大把依法治国，建设社会主义法治国家，确立为治国的基本方略。作为国家行政执法机关的审计部门，“依法”审计，是贯彻依法治国基本方略的首要任务，也是审计工作的首要方略。审计监督工作必须依照国家法律来进行，既要监督被审计单位，也要用法律法规约束自身行为，从而推动政府法治的有效性和严肃性，切实维护社会经济秩序的稳定。因此“依法”审计，是审计核心价值观中的核心。
一、什么是依法审计 中国的国家审计早在公元前21世纪的夏朝开始萌芽以来，就一直履行着审计的监督职能，而这个监督的核心就是“依法”。依法审计原则是《宪法》和《审计法》确定的审计监督的基本原则，要求审计机关和审计人员应当依照法律规定行使审计监督权，开展各项审计活动。依法审计原则是依法行政原则在审计监督活动中的具体体现。 （一）审计监督的法律依据 2.财经方面的法律、法规和规章。主要规定审计评价财政、财务收支的依据，对违反国家规定的财政、财务收支行为处理、处罚适用的条件，以及处理、处罚种类和幅度等。 3.与审计有关的法律解释。由特定的机关根据宪法和法律所赋予的职权，对有关审计法律规定的适用所进行的法定解释，包括立法解释、司法解释和行政解释。 4．与审计有关的党内法规。如中共中央办公厅、国务院关于印发《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》等与审计有关的党内法规。 5．与审计有关的国际条约或协定。我国审计机关已加入了最高审计机关国际组织和亚洲地区组织，尤其与审计业务关联密切的外资运用审计，应遵循与外国金融机构、外国政府签定的与审计有关的双边协议或多边协议。 6．解决审计争议，确定审计机关违法行使职权应承担相应责任的法律、法规。如行政诉讼法、国家赔偿法、行政复议条例等。 （二）依法审计原则的内容 1.审计机关的职权只能由法定的审计机关行使。 《宪法》和《审计法》都规定，国务院和县级以上的地方各级人民政府设立审计机关，审计机关依照法律规定独立行使审计监督权。因此，审计监督只能由上述法定的审计机关行使。任何其他国家机关、社会团体、组织和个人都无权行使这项权力。否则就不符合法定的主体资格要求，就是越权，就是违法，并应承担相应的法律责任。 2.审计机关必须依照法律规定的职责、权限和程序开展审计监督活动。 审计机关必须要在法定职责范围内、在自身的管辖范围内开展审计活动，不得违反法律规定，随意将职责委托他人代为履行；审计机关必须依照法定权限实施具体的审计行为；审计机关的审计活动必须遵守法定审计程序，必须按照法律确定的步骤、时间和形式要求，开展审计活动；审计机关和审计人员对违反法律规定的职责、权限和程序的行为，应当承担相应的法律责任。 3.审计机关必须依法作出审计结果。 审计结果必须有事实依据和法律依据。在事实清楚的基础上，审计机关作出审计评价，应当以相应法律规定或标准作为依据；审计机关对违法行为进行处理、处罚，必须有明确的法律依据，并且要定性准确，处理、处罚正确、适当。 4.对审计争议事项必须通过法定的方式和途径解决。 在解决审计争议过程中，审计机关必须维护被审计单位和有关人员的申请复议、起诉和申诉权利以及其他合法权益。对审计争议事项，法律规定了三种解决途径和方式：向上一级审计机关或本级人民政府申请复议，通过行政复议解决审计争议；向人民法院起诉，通过行政诉讼解决争议；向有关机关提出申诉，通过办理申诉事项解决审计争议。 （三） 依法审计的重要性 1.依法审计是依法治国的要求，与构建和谐社会密切相关。 温家宝总理对审计工作提出了“依法、程序、质量、文明”的总体要求。依法审计是依法治国的要求，审计监督必须把依法审计、维护财经法纪、促进社会经济协调发展作为一切工作的出发点和落脚点，不仅要约束审计机关自身行为，维护法律的权威和审计机关的公信力，更要约束被审计单位的违法违规行为，促进被审计单位的依法管理，从而促进社会财经法纪的有效运行，维护社会和谐稳定。
2.依法审计是公共财http://wWW.LWlm.Com政的需求，与人民群众的利益密切相关。 国家财政归根到底是公共财政，是服务财政、民主财政和法制财政，以为市场提供公共物品和服务，满足社会的公共需要为已任。审计机关应当严格依法审计，按照法定程序、法定权限、法定职责行使权力，加大审计执法力度，预防贪污腐败，让权力运行在阳光下，让财政财务收支公开、透明运行，确保“权为民用、利为民所谋、情为民所系”，推动公共财政的正确建立和有效运行，保障公民利益不受侵害。3.依法审计是科学发展观的需要，与法治社会可持续发展密切相关。
刘家义审计长指出，审计的首要任务是维护国家安全，保障国家利益，推进民主法治建设，促进全面协调可持续发展。科学发展观是坚持以人为本，全面、协调、可持续的发展观。而法律体系的建设是一个渐进的、逐渐完善的过程。审计工作要立足建设性、坚持批判性，立足微观，着眼宏观。要在揭示问题、查处问题的同时，注意发现我国法律规章制度存在的漏洞、矛盾以及与新的社会形势不相适应之处，并通过合理化的审计意见和建议，促进法律法规的修改和完善。我们必须自觉地用科学发展观来指导和树立我们科学的审计观，提高依法审计能力，为法治社会可持续发展保驾护航。 二、基层审计机关依法审计存在的困境 由于我国依法行政的监督体系和机制尚未完备，计划经济年代行政权力至高无上的惯性还很强，“人治”色彩浓于“法治”的现象在短期内难以消除，特别是在经济领域，为了部门利益、单位利益、地区利益，甚至个人利益等而肆意践踏法律的现象时有发生。目前，基层审计机关对其他行政执法部门违法现象查处难、纠正难，影响了审计监督的权威性，影响了当地的经济改革和发展，主要困境有： （一）违法违纪问题的多样性、复杂性和审计局限性之间的矛盾。 随着社会经济的发展，财政财务违纪现象也呈现多样化趋势，同时，社会信息化的水平越来越高，各单位的信息系统开发程度和开发标准不一，违法违纪手法也越来越多样、隐弊，常规的审计方法和手段难以发现问题，审计查证耗时长、难度大。审计力量不足、审计人员专业胜任能力欠缺与违法违纪问题的多样性、复杂性的矛盾日益明显。 （二）审计体制机制的不独立性与查处问题困难之间的矛盾。 基层审计机关虽然在业务上隶属上级审计机关管理，但实质上，不仅在行政上归属于当地政府，业务上也受制于当地政府，基层审计机关的独立性不强，相当于当地政府部门的内审机构，与单位内审部门一样受制于多种因素。 1.当地党委政府领导对审计工作的重视度影响依法审计。当地党委政府部门领导对审计工作的重视度影响着审计部门的威信，如果当地政府领导对审计工作缺乏支持和重视，就影响着审计工作的顺利开展。 2.地方保护主义影响依法审计。基层审计机关工作受制于地方政府，一方面，审计是地方政府的一 个组成部门，要服务于地方的中心工作；另一方面，审计部门人员编制、经费等也受制于地方政府。受地方保护主义狭隘性影响，使代表国家的基层审计机关在审计执法中处于进退两难的境地。基层审计机关要考虑到地方利益，同样一个审计事项，上级审计部门来审就是问题，而同级审计部门就不作为问题反映http://wWW.LWlm.Com，这是很普遍的情况。同时部门之间横向干预过多，影响审计自由裁量权。 （三）基层审计机关管辖范围的不科学性与审计盲区之间的矛盾。 我国现行的是以财政管理体制划分审计管辖的办法，有一定的理论依据，但存在的实际问题是在基层一些不属于其范围和管辖单位长期得不到审计，有权审计的审计机关又排不上计划，从而使在县级一些垂直领导单位自审计机关成立以来尚未接受过审计，或很少接受国家审计，如邮电、电信、电力、气象等国有企业和个别行政事业单位，形成审计盲区。 三、基层审计机关如何依法审计的对策 在国家法律日益完备、公民法制意识越来越强的今天，要想履行“维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，促进廉政建设，保障国民经济和社会健康发展”的审计监督职能，依法审计不可或缺。为了更好地发挥审计监督作用，防止错用、滥用权力的现象频频发生，我们应该努力提高审计工作水平，以事实 为依据，以法律为审计，坚持依法审计的原则，以促进体制改革为目标，以促进各部门依法行政、依法理财为内容，加大对重大案件和重要问题揭露、查处、分析和整改的力度。 （一）提高审计人员专业胜任能力。 “打铁尚需自身硬”，面临复杂多样的被审计单位和各式隐蔽的违法违规问题，审计人员的专业胜任能力是摆在第一位的。“知已知彼，百战不殆”，审计人员应当是业务精英、行家里手，依法审计首先要大力提高审计执法人员的素质。 1.审计人员要精通法律知识。“依法”的前提条件是“知法”。审计干部首先要知法、懂法，才能做好国家财政的守护者，切实履行法律赋予的神圣的监督使用。不仅要熟悉各个层次、各行业的法律、法规和规章制度，做到熟练运用。而且要对法律的适用要了然于胸，明确效力等级和使用规则。 2.审计人员要精通专业知识。如何进行审计是审计的基本功，在这个瞬息万变、高度信息化和复杂变的社会，审计的基本功也应与时俱进，及时充电，才能做到“魔高一尺、道高一丈”，才能真正实现审计的免疫功能。 3.审计人员要学习综合知识。审计人员不仅要学法律、学业务，也要学政策，学管理，讲政治，要加强综合业务建设，努力提高执政能力和执法水平。要加强审计调研信息工作，努力做到宏观思维和微观操作相结合，深化审计成果的运用，为地方党委政府决策当好参谋。要加强审计质量控制，提高审计质量水平，促进和深化审计结果公开，充分发挥审计的效能和作用。 4.审计人员要执法守法。正人先正已，在审计过程中，审计机关和审计人员要严格遵守各项法律、规章制度，时刻警醒，严于律己。不仅要遵守实体法，也要遵守程序法，时时以法律为准绳，防范审计风险，确保审计监督工作的有效开展。 (二)保持审计独立性，加强审计执法刚度。 在现有体制机制尚无法改变的情况下，如何保持审计独立性，客观、公正的评价被审计对象，相对独立作出审计处理处罚意见或审计决定，维护国家财政经济序的正常运行，保障审计执法的严肃性。 1.建立和完善审计执法体系。对审计查出的问题整改，建议由另外的部门进行查处和纠正，进行职能分离。 3.规范并科学划分审计机关管辖区域的问题，既要坚持按财政管辖划分范围原则，又要考虑到地方审计机关的积极性，更重要是要解决因管辖范围划分问题而带来的审计“盲区”，使每个应审计单位都能置于正常的审计监督之中。 4．从适应市场经济发展需要，推进依法治国的要求和国际审计接轨，对目前我国在社会主义初级阶段明显带有计划经济痕迹的审计管理体制进行改革，从根本上解决管理体制不顺的问题。 （三）强化审计整改，确保审计成果的有效性。 审计查处的问题要有“因”有“果”、有“查”有“处”，然而即使是审计署查出的问题也很难得到纠正，审计风暴一刮再刮，也不影响违法违规问题的层出不穷，审计整改的力度也很有限。面对如此严峻的社会大环境，基层审计机关的“果”一样很难摘取。 1.要争取当地党委政府领导重视。审计查出的问题和整改情况纳入地方政府部门考核指标，纳入领导干部经济责任范围。 2. 审计建议要以促进地方发展为目的，推动改革和制度建设。“审计的最终目的是要从制度和体制上解决问题。”所以，审计建议决不能轻描淡写，要以严肃认真的态度和高度的政治责任感，把建议写实，不仅指出问题，分析问题，建议解决问题，还要提出具体的解决办法和措施，并且这些具体的办法和措施既要符合大的政策，又要符合客观实际，具有针对性和可操作性，使审计成果得到尽可能地转化和运用。对地方经济社会发展在宏观调控过程中、改革创新过程中遇到的突出矛盾和问题，既要充分体谅地方的困难和苦衷，具体问题具体分析，又要注重把握政策，坚持以人为本，不以地方的发展牺牲全局的发展，不以当前的发展牺牲长远可持续的发展。 3.以公开促整改，让权力运行在阳光下。审计的力量不仅在于查处，更在于公开。审计要时刻关注与人民群众切身利益攸关的移民、扶贫、救灾、社保、农业补贴等资金的管理使用情况，与有关部门搞好配合，对截留挪用、私设小金库、违规收费等违纪违法行为坚决依法查处，决不姑息迁就。对大的违法违规和损失浪费问题，要毫不留情，坚决揭露，勇于上报，敢于公开，让权力在阳光下运行。