领导干部履行职责审计评价体系初探
一､审计评价是履行职责审计的重要内容
2005年人民银行总行颁发的《中国人民银行领导干部履行职责审计办法(试行)》(以下简称《办法》)中,将履行职责审计定义为“是根据有关法律法规和规章制度?熏对领导干部在一定时期内履行业务管理职责的情况进行监督､检查和评价的活动”｡在此《办法》中,履行职责审计的职能被定位成监督､检查和评价职能｡上述定位与2003年审计署颁布的《关于内部审计工作的规定》中对内部审计基本职能定位是一致的｡在内部审计的初始阶段,以查错纠弊为核心,以监督为主要职能｡随着审计工作地发展,内审工作的目标也不断扩展｡内部审计正逐步从合规性审计向管理审计､绩效审计转变,从以往的查找问题向为单位(组织)内部管理提供各种信息咨询与服务､提高其管理水平和效益转变｡当然,审计评价职能的强化,并不意味着监督职能被放弃,监督职能是评价职能的基础和前提,评价职能是实现提高单位管理水平和工作效率的必然要求｡两者相互联系､相互依存,在单位的管理､决策､服务等方面发挥不同的作用｡ 二､目前领导干部履行职责审计评价存在的不足 (一)审计评价内容超范围 从辖区中心支行上报的履行职责审计报告中发现,不少中心支行在审计评价时超出了履行职责审计规定的范围,把本不属于《办法》规定的审计范围——如干部管理､廉政建设､精神文明建设和思想政治工作纳入评价内容｡ (二)审计评价用词不谨慎､不恰当 有的审计评价照搬工作总结或被审计对象的述职报告;一些审计评价主观片面化,未经过必需的审计检查和测试,或仅抽取很少样本进行审计查证后,便主观推断给出评价意见;部分审计评价用词不恰当,评价过高过满,存在审计风险｡ (三)评价缺乏系统性 一些履行职责审计在评价时往往围绕审计对象工作亮点,对成绩大书特书,对不足方面避而不谈｡这样做,使审计评价缺乏整体性,派出行从评价中无法系统了解被审计对象履行职责的整体情况｡ (四)多数局限于定性评价,定量评价薄弱 从上报的审计报告来看,基本上均为定性评价,定量评价非常少,不少报告将地方经济发展数据､被审计单位业务完成量等绝对数据一一列出,而以上数据无法直观表明职责履行好坏｡除了引用审计问卷调查结果的部分评价数据外,其他基本上没有定量评价内容｡ (五)定量评价指标设计过于简单,统计方法缺乏科学性 个别中心支行虽然设计出定量评价的指标,甚至将相关指标汇总,形成了对被审计对象的最终结果,但相关指标的统计方面缺乏科学性｡如有的中心支行设计了评分事项和评分表,以出现某差错一次扣多少分值的形式进行评分,这种评分方式过于简单,准确度差,评分结果很难较准确反映被审计对象履职实际情况｡ 三､构建科学的领导干部履行职责审计评价体系框架 (一)领导干部履行职责审计评价的基本原则 1.依“章”评价的原则｡审计评价应依“章”进行,避免随意性｡就目前而言,除派出行党委另有特殊要求以外,领导干部履行职责审计评价应按照《中国人民银行领导干部履行职责审计办法(试行)》(以下简称《办法》)中规定的审计范围来进行,对非审计事项不予评价｡审计评价体系也要围绕《办法》的规定内容来设计,即围绕“传达､贯彻国家金融法律法规､方针政策和总行规章制度及上级行决定的情况”､“组织和参与决策的情况”､“内部控制管理情况”､“履行业务管理职责情况”四个方面对被审计对象的履行职责情况进行评价｡ 2.实事求是的原则｡实事求是､客观公正是审计工作的根本要求｡内审人员在进行审计评价时,要以调查取证的客观事实和审计出的可靠数据为依据,不偏不倚,摒弃个人好恶,按照客观事实的本来面貌作出科学的评价｡ 3.定性与定量相结合的原则｡一套科学､完整的审计评价体系,必须实现定性与定量评价相结合｡定量评价应以审计查证的客观事实为基础,编制恰当的统计指标,用具体数值来评定被审计对象工作业绩,以客观反映被审计对象履行职责水平｡部分定性评价可以在定量测算的基础上,根据评价标准来选择定性评价用词,如测试内控制度落实情况,根据测试结果的大小,来决定定性评价内控制度“有效落实”､“较好落实”､“基本落实”还是“落实不够到位”｡ (二)以层次分析法构建履行职责审计评价指标体系 3.构造判断矩阵,计算相对权重并进行一致性检验｡在设计了以上递阶层次结构后,我们根据线性规划的有关方法,构造判断距阵,以计算各指标的相对权重｡判断距阵是以上一层的某一要素作为判断准则,针对本级要素进行两两比较来确定矩阵的元素｡为了将这类比较的结果作定量化描述,AHP法提供了1~9级标度的方法,作为构成指标的各个因素之间的两两比较结果(参见“表1”) ｡由若干专家把处于同一子集中的各指标相对于上级指标的重要性成对地进行比较,并把第i个指标对第j个指标的的相对重要性的估计值记为αij,这样所有专家的评分构成了一组模糊判断矩阵,再综合这些专家的意见,使这样的一组打分矩阵转化成为一个综合判断矩阵?熏然后求得各指标的权重｡ 由于矩阵A中的各元素是通过同一指标集中的指标成对比较的结果?熏 是通过主观估计获取的?熏因此并不一定是一致性矩阵?熏 求解矩阵A的最大特征值λmax所对应的正的单位特征向量作为权重向量并不一定是可信的?熏 我们还需要进行一致性检验｡ 一致性检验指标为: 其中,n为判断矩阵的阶数｡R.I为平均随机一致性指标,其取值如下表所示: 当C.R<0.10时,认为各指标相对上级指标的重要性具有较满意的一致性并接受该分析结果,否则要求对各指标的权重系数加以重新修整｡只有当所有的判断矩阵对应的检验指标通过了检验,这样计算出来的权重系数才是可信的｡ 下面,分层构造判断距阵,计算相对权重,并进行相应的一致性检验｡ (1)判断距阵G-A?熏即相对于总目标G而言,各指标Ai之间相对重要性的比较｡ ,通过一致性检验｡ (2)判断距阵Ai-Bij?熏即相对于目标Ai 言,各指标Bij之间相对重要性的比较｡ 在此类二阶距阵中,λmax=2?熏C.I.=0,符合一致性要求(下同)｡ 在“传达贯彻总行政策及上级行决定方面”,尽管在理论上,传达贯彻的有效性要重要于及时性｡但从审计实践来看,有效性主要通过对政府部门和金融机构的座谈､问卷来衡量,精确度相对较低,被调查对象的主观因素影响大,可能存在较大误差,因此,在计算权重中,将有效性比重调低,而将及时性权重相对调高｡出于同样的考虑,在“组织和参与决策方面”,我们将决策的有效性比重调低,而将决策的民主性权重相对调高｡ (3)判断距阵Bi-Cij?熏即相对于目标Bi而言,各指标Cij之间相对重要性的比较｡ 通过一致性检验｡ 其它如B2,B4,B6,B7,B8等三层指标只分别对应一个四层指标C3?熏C6?熏 C12?熏C13,它们之间按100%权重一一对应｡ (4)某一因素在该层所有因素中的权重,相乘所属上一层次所有因素重要性的权重值,得出该因素在上一层次因素中的权重｡逐一计算后,得出所有因素在总目标的权重(见表3)｡ 在审计时,可根据现场检查､调查问卷､座谈情况,统计出每一个评价指标的结果,并将每个评价指标计算所得的比率数M 和权数相乘(见表3),逐项计算评价指标的加权数｡对每个评价指标的加权分数求和,即得到综评价得分G,并把综合评价得分划分为“优秀”､“称职”､“基本称职”和“不称职”四个等级,其中综合得分G≥90分,为“优秀”;70≤S<90分,为“称职”;60≤S<70分,为“基本称职”,S<60分,为“不称职”｡ 四､领导干部履行职责审计评价体系应用效果及需要注意的问题 需要指出的是,在运用上述评价方法进行审计评价时,应注意以下两个方面问题,否则将影响审计评价的准确度｡ (一)科学抽样 在统计具体业务指标时,应注意科学抽样｡对于统计而言,在审计成本允许的前提下,样本越大,数据越准确｡如果涉及的业务总量不大,则可以全部统计,但如国库､营业部等部门,每天的业务都达上百笔甚至数百笔,此时,科学抽样就显得尤为重要,样本太小则影响统计结果的可靠性｡对于一般性业务,我们要求原则上样本数量不低于四个月的业务量;对于业务量巨大的业务,我们按照统计学的方法计算出理论抽样数(其中P为业务发生差错的概率,σ为均方差,即差错率的波动幅度)｡根据具体业务情况,尤其是估计差错率情况,对业务工作量大的部门样本抽样数在几百份至几千份不等｡ (二)加强审计人员培训 内审工作长期注重查找问题,而审计评价方面起步较晚｡在审计工作中,我们发现一些内审人员对指标理解有偏差,对统计方法掌握不够到位,这样会影响统计结果的精确度｡因此加强内审人员培训,提高内审人员综合素质是履行职责审计评价顺利开展的一个重要前提｡