重构地方党政主要领导干部经济责任审计目标
2010年10月，经中央政治局讨论通过，中央两办公开发布了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》，首次把省、市、县、乡地方各级党委、政府主要领导干部全部列入了经济责任审计的管理监督对象。这标志着我国经济责任审计工作，从上世纪90年代建立以来进入了一个新的发展时期。
家义审计长最近强调指出，国家审计是国家治理的重要手段之一，是通过法律授权对其他领域国家权力的约束。因此，贯彻新《规定》，需要我们站在国家治理的层面，从现代民主理念和政治体制改革领域中重新审视这项工作，调整审计目标，重构经济责任审计的工作框架，全面提升工作水平。 充分发挥经济责任审计对权力的约束作用，完善国家对地方党政“一把手”的监督机制。 我国传统的管理中，对地方党政“一把手”的责任，更多的是定位在政治责任上，自从我党把经济建设作为全党中心工作之后，领导承担的经济社会发展责任随之得到强化，但多年来，由于中央与地方实行财政分灶吃饭的体制，上下在财权事权分工上一直存在不太清晰的问题，现实中地方党政官员到底应该履行哪些经济责任，均还处于探索之中，因而履职不到位和跨越职责边界的事情屡屡发生，有的形成重大失职或犯罪，社会也强烈呼吁加强对权力中心的监督，增强其公开透明度，满足社会和群众的知情权。中央两办新《规定》的颁布，就赋予了国家审计在这样一个新的领域和空间的责任，将审计从过去对政府经济行为的监督走向了对核心官员的权力监督，从过去对经济领域的法纪维护走向了对官员的政绩评价，从过去单纯对政府官员监督走向了与地方党委书记的同步监督，审计目标也从查错纠弊提升为促进地区经济科学发展。 经济责任审计成为了国家治理中一支不可或缺的新生力量，也是党和国家赋予审计人的光荣职责。 探索对党政主要领导干部的评价标准和体系，明确其权力和责任空间。 对领导干部经济责任的分解，我认为可以从四个层面剖析，一是法律明确界定了的经济责任，如法定预算的执行，农业、教育、科技支出的法定增长、国家规划的落实等；二是上级党委政府或同级人大的决定或决议，如节能减排指标落实、存量耕地的保护、环境保护目标的完成、保障性住房的建设等；三是工作要求，如重大决策的公开透明、财政决算的真实性、重大项目的推进等；四是能力水平，如应对经济工作突发事件的管理等等。 经济责任审计的目的，既是对官员行为的约束，更应是对干部有所作为的保护，也就是说，经济责任审计的根本目标是促进和保护领导干部推动本地区的科学发展。由于当前对地方党政主要领导的评价标准和体系不完整，领导干部到底应该在一个什么样的空间和权力边界内发挥作用缺乏规范，客观上也会制约领导干部大胆工作。审计应积极探索并促进构建科学的评价标准和评价体系，发挥评价机制对领导干部履职行为的引导、保障和推动作用，意义重大。 推进行政管理体制改革，促进各级政府的财权事权相匹配。 目前，中央和地方、地方各级政府之间的经济管理职责划分还不够明确，财权事权不相匹配的问题还比较严重，但这又是开展经济责任审计和对领导干部进行客观评价的重要前提与条件。因此不断深化党政领导干部任期经济责任审计工作，通过审计监督促进权力运行边界明晰和权责对应，可以倒推各级政府事权财权的细化与匹配。 同时，制度设计上，还应该留出一定空间，在可以承受的风险度以内，允许地方官员因地制宜创造性地开展工作。 把握新要求，切实提高审计的针对性。 现行的经济责任审计，较之新《规定》的要求，在审计内容的完整性、审计事项的关联度、审计评价的科 学性等方面，都存在许多不足。因此，进一步提高审计内容的针对性是重构经济责任审计工作框架的主要着力点。 着眼于全面评价领导干部统筹地区科学发展的职责履行情况，强化总体把握。被审计领导干部任期内履行党委、政府的法定职责，既包括推进经济发展责任，也包括组织社会事业发展以及确保一方平安的职责。一是要依据“组织法”确定的党委、政府职能进行对照检查，二是要突出对主要绩效考核指标完成情况的检查，充分反映人民群众享受经济社会发展成果的成效。 着眼于评价领导干部贯彻落实重大经济政策的职责履行情况。为评价党政领导干部在贯彻落实国家财政经济政策上“是否作为”、“是否有为”提供依据。一是产业结构调整政策方面，要重点关注是否存在越权审批产业发展项目，是否认真落实关于严格禁止高耗能、高污染、低水平重复建设和产能过剩项目的有关政策。二是土地管理政策方面，要重点关注经营性用地协议出让和招拍挂出让、建设项目用地审批以及减免土地出让收入的问题。三是节能减排及环境保护政策方面，要重点关注重要资源的开发利用、重要领域的污染治理、重大环境保护和生态建设项目等方面，是否存在未评先建、越权审批、以及是否发生重大环境污染事故等问题。四是保障和改善民生政策方面，要重点关注是否存在政策落实不到位、政策目标未实现以及严重影响或损害群众利益等突出问题。 着眼于评价领导干部在重大经济决策方面的职责履行情况。主要包括决策制定程序、依据标准、执行决策的组织协调机制以及所作决策的执行效果。一是重点关注财政预算安排和调整，特别是重大政府性支出项目安排情况，以及税收征管和基金、规费征收及减免情况。二是重点关注政府重大投资项目立项程序是否符合规定，项目执行和监督是否有效，是否存在盲目决策和擅自决策、决策失误造成效益差和严重损失浪费等问题。三是重点关注国有资源开发利用、国有资产处置、政府负债等重大经济事项相关的决策情况等。 着眼于评价领导干部依法理财方面的职责履行情况，加强财政预算管理审计。一是重点关注各项财政收入、国有资产收益等是否全额纳入预算管理，是否依法接受同级人大监督；是否存在虚报冒领上级财政资金、挤占转移财政支出等重大违纪违规行为。二是重点关注财政资金管理安全有效性情况。三是检查国有资产和资源有无闲置、浪费、流失等问题。 着眼于评价领导干部在经济管理方面的主观能动性和积极应对社会热点问题的情况，加强对综合履职能力与效果的监督。全面和客观评价被审计领导干部在任职期间对本地区重大经济事件的处置能力和水平，分析其是否关注民生、关注社会稳定、关注大局，客观揭示政府信用、应急管理等情况，检查守土一方的综合履职能力和水平。