一、发达国家转移支付审计的经验
从西方主要国家的情况看，尽管各国的审计制度不尽相同，但国家审计机关对转移支付的监督管理都是各国转移支付监督管理工作的一个重要组成部分。发达国家的转移支付审计遵循全方位监督的原则，不仅重检查而且重管理；重视审计的深度、广度和力度，重视集中性、突击性、阶段性、专项性的事后检查，重视对财政转移支付全过程的监督。相对来说，美国、德国和意大利三国对政府间财政转移支付的审计比较有特点，也具代表性。
（一）美国的转移支付审计
美国于1984年颁布了《单一审计法案》，对转移支付审计进行了专门的规定。《单一审计法案》规定凡每年从联邦政府取得10万美元以上财政援助的州政府和地方政府，以及州政府和地方政府所有的经营项目，例如 医院 、大学等，都必须接受年度审计。此项审计由独立审计师或州政府和地方政府的独立审计师执行。
1.审计的目标。单一审计的目标是：第一，改进州政府和地方政府对联邦财政援助项目的财务管理；第二，对联邦政府财政援助的项目制定统一的审计要求；第三，提高审计资源利用的效率和效果；第四，使联邦政府机构和部门相信并依靠审计师遵守单项审计完成的审计工作。
2.审计方式。美国政府对转移支付的审计主要是在财务审计和合法性审计的基础上开展绩效审计。财务审计和合规性审计，旨在查明财务工作是否进行得当，被审计单位提交的财务报告是否公正、是否遵守有关的 法律 和规定。绩效审计旨在查明被审计单位是否以经济的、有效的方式管理或利用其资源；查明任何低效率和不经济做法的原因，包括管理信息系统、管理程序或组织机构不完善的原因。
3.审计程序和 内容 。美国政府审计所采用的审计程序包括审计前期准备、拟订审计方案、实施现场审计、评价内部控制制度、编制工作底稿和提出审计报告等主要阶段。审计前期准备工作包括：了解审计对象、评估重要性和审计风险。拟订审计方案就是确定审计依据、审计时间、审计人员、审计监督等。实施现场审计常用的步骤是：检查、观察、核实、询问、测试、复算、核对、清点和审查。
具体说，由于美国政府间财政转移支付审计的主要方式是绩效审计，因而主要关注绩效审计的程序和内容。
（1）业务活动审计的程序和内容是：在明确业务活动审计目标之后，需要了解被审计单位的组织机构和功能，以及资金来源和使用情况；清点可以用于该项转移支付的资源储备、人员情况和管理能力。审计人员要对被审计单位近3－5年各个财政年度的利润来源、资源节约情况、成本和固定资本状况进行说明。
（2）效率性审计的程序和内容是：首先，对该项转移支付的目标进行审计。审计人员要考察立法机构批准该项目的意图是否合适、是否实现。第二，对采集的数据进行 分析 ，对提供数据体系的可靠性进行评估。 方法 是将得到的数据与原始数据进行核对。第三，得出审计结果，完成审计报告。
4.审计报告的要求。审计师必须遵守美国 会计 总署关于财务审计和合规审计的标准，其中以美国公证会计师协会颁布的公认审计标准为主，审计师必须确定并报告：关于接受联邦财政援助的财务报表；接受单位的内部会计控制系统，包括用于管理联邦财政援助项目的控制措施；接受单位是否遵守有关联邦财政援助项目的法规。审计师可将以上三方面的内容编入一份审计报告中。
（二）德国的转移支付审计
德国审计部门对财政转移支付制度的审计监督主要体现在两方面：一是联邦政府在对各州进行财力平衡时，需先由各州分别测算自己具体的财力指数，之后再上报联邦财政部。联邦财政部按照财政平衡法等有关法律规定，确定有义务提供财政资金和需要得到财政资金的州。州上报的财力指数必须经州审计部门审查并签署意见，才能上报联邦财政部。二是各州的审计部门有权检查财政转移支付资金，但这种审计并不是全面的检查，而是针对具体项目进行的抽查。对于转移支付资金的来源不审计，主要审计联邦、州投入的资金是怎样使用的，其经济效果如何。有的项目可能会有欧共体、联邦、州、地方多方投入资金，各方审计机关都有权审计，一般情况下由投入资金较多的一方为主进行审计。
2.审计标准。宪法规定联邦审计院的重要审计标准为“合规性”和效益性。合规性是审查现行的管理规定和原则是否得到了遵守，包括簿记方法的正确性和管理部门措施的合法性。效益性则是审查被审计单位在实现目标过程中是否讲求经济性、效率性和效果性。
在审计实务中，要遵循两种类型的规则。第一种类型的规则管辖着财政收支机构的整个工作过程和与财政管理有关的工作内容，诸如帐目或组织结构。第二种类型的规则涉及支付数额的检查，在转移支付方面，就是公共资金的“转让法”和税收法和关税法。第二种类型的规则在转移支付中尤其重要，因为它涉及在何条件下可以支付转移支付、所支付款项应当产生何种效果以及如何 计算 支付金额的总规则。
3.审计程序和内容。具体来说，德国的转移支付审计主要包括以下内容：首先，制定工作计划、明确审计目的、选派审计人员或组建审计团队、规定审计时间、检查组织顺序。如果转移支付项目历时数年，那么审计人员就有必要审查计划及决策的各个阶段是否具有实质性意义，尽量缩小特定环境下的决策与实际最佳解决方法之间的差距、确定审计重点、阐述预定的审计方法。第二，审计的执行。与被审计单位的领导或职员面谈、执行审计方案、请求提供信息和材料、审计过程的记录、控制与调整工作程序、就审计结果与被审计部门或者其他涉及到的部门（例如接受资助单位）进行商谈，商谈的目的是决定审计结果。第三，得出审计结果。
（三）意大利的转移支付审计
意大利审计机关对于转移支付资金的审计，是与对国家和地方政府年度财政收支情况的经常性监督相结合的。首先，国家在进行拨款时，不论是一般性拨款和专项拨款，都要经过意大利审计法院的检查，主要检查国家制定的有关拨款文件。如没有得到审计法院的通过，这些拨款就不能够执行。由于地方政府有一定的自主权，具有相对的独立性，审计法院对地方政府颁发的财税文件不进行审查，只是对决算和地方政府每年财政目标的完成情况进行监督。其次，审计法院及其所属机构要对转移支付中有国家拨款的项目进行审计。凡是得到国家投资的项目，都要向审计机关提供其较为详细的资金使用计划，包括用款时间计划和达到的目标等等。审计法院对这种项目的审计也不是全面检查，而是每一个大区，选两个城市进行抽样审查。对项目收支进行具体审计的同时，还要对项目的执行情况进行全面评估，并将审计结果向议会报告。
二、审计对我国规范化转移支付制度形成应发挥的作用
建立规范化的转移支付制度是一个系统且庞大的工程，不可能一蹴而就，需要政府各部门共同努力，经过相当长时期的不断改进和完善。审计机关可以现有的能力和条件为基础，积极探索、勇于开拓，针对转移支付制度存在的主要 问题 ，分项目、分步骤地采取切实可行的审计监督措施，促进转移支付办法及相关指标体系的不断完善，并为最终形成规范化的转移支付制度发挥积极的作用。近期来看，审计机关应在以下五个方面发挥作用：
（一）开展转移支付资金的专项审计调查，揭露体制和制度方面的问题。应制定一个总体规划方案，调动整个审计机关的力量，分工协作，互相配合，分层次、分步骤地对我国财政转移支付资金整体状况进行审计调查，全面了解我国财政转移支付的现状、问题、效益和效果，进而从宏观层面发现转移支付制度设计、中央与地方就转移支付所涉及的事权与财权划分、转移支付规模的确定、项目设计的依据、涉及转移支付各种数据和信息的真实和准确等方面存在的问题，并提出改进建议，促使专项拨款向规范化的转移支付制度过渡，以有效地实现公共财政水平的均等化，发挥其在保障 社会 稳定、促进 经济 社会均衡 发展 方面的重要作用。
（二）深化对中央财政专项拨款的审计，促使其规范化和透明化。 目前 ，财政部门的专项拨款具体项目有百余项之多，几乎每个业务司局都管理着一项或几项专项补助资金，设立专项拨款的政策依据年代跨度较长（从50年代至今），甚至有些专款由司局自设。同时，在申请、分配和管理方面不透明、不规范，由此产生三大问题：一是专项拨款定位不明确，随意性大；二是补助缺乏 科学 的标准，效果不理想；三是专项资金被截留、挪用现象严重。在今后的审计中，一要加大“上审下”的力度。由于立场和视角不同，有些问题只有通过“上审下”的方式才能发现并予以揭露。如，审计署驻沈阳特派办在对内蒙古包头市中央财政专项补助资金的审计中就发现专项补助项目设置过多导致一些项目建设 内容 重复且管理部门多，以及个别专项补助设置缺乏科学性等问题，而且这些问题实际上长期存在。二要有针对性地开展转移支付专项审计。可考虑选择部分有代表性的重点省（市），以中央补助地方专款的项目类别、设立依据、规模大小、管理方式、达到的目标或取得的效果等为专题，开展全面、彻底的审计，逐项摸底，分类 总结 ，并予以适当披露，以促进专项拨款资金的管理和使用进一步规范化、透明化，充分发挥中央补助地方专款的导向性、调节性作用。
（三）将上级财政补助资金纳入本级预算执行审计，以实现对转移支付资金的全面监督。按照预算法第五十六条规定，接受返还或者补助款项的县级以上地方政府应当向本级人大常委会报告有关情况，但实际上，一些地方同级人大对这部分资金情况不清、规模不明，监督无法到位。如某省向人大所做的预算执行情况报告及附表中，均未反映当年中央财政补助的各类资金。此外，地方的审计部门对转移支付资金进行全面审计的很少，而地方财政部门也常常以“上级拨款”为由，规避同级人大、审计部门的监督，这部分资金实际上已成为地方预算执行监督的“盲区”。因此，今后在开展预算执行审计时，要把对这几部分资金纳入审计范围，加大审计力度，以形成对转移支付资金全方位、多层次、全过程的监督。
（四）对转移支付专项资金开展效益审计，促进规范化转移支付指标体系的建立。在当前审计机关还不具备全面开展效益评估的情况下，可选择财政转移支付规模较大的专项资金开展效益审计。目的有两个：一是针对《中央对地方过渡期转移支付办法》，指出项目设计的合法性及合理性、项目规模的适当性、相关指标设计的科学性、相关数据和信息的真实性和完整性等问题，推动财政部门尽快修改和完善转移支付相关管理办法；二是采取适当的方式 方法 ，对按“因素法”设计的转移支付资金使用的真实性、合法性及其经济效益和社会效益情况进行全方位的评价或评估，通过建立和完善转移支付审计评价指标体系，推动规范化转移支付指标体系的建立和完善。
（五）加强对审计结果的 分析 研究 ，促进相关 法律 法规的建立和完善。我国目前尚没有涉及政府间转移支付制度的法律，预算法中也无相关内容。这使得现行的转移支付缺乏专门的法律依据，大部分转移支付所依据的是仅仅是一些部门规章。对此，应可加强对转移支付审计结果的汇总研究，重点分析法律规范方面存在的问题，指出产生的原因和实质，进而推动有关部门落实党的十六届三中全会提出完善转移支付和预算法律的规定，尽快开展转移支付的立法工作，同时也为中央与地方财权的划分及相关法律的制订提供 理论 和实务支持。
