摘 要 京津冀地区生态环境的可持续发展需要通过地方协作立法来实现，同时也要保证该法在效力上高于地方行政法规，一方面为了打破该地区环境治理的分割式管理，另一方面以保证该协作立法的执行力。文章全面分析京津冀区域环境立法协作的动因、必要性与可行性。从制度上协调京津冀环境治理的矛盾与冲突，以期实现该地区经济社会的可持续发展。
关键词 环境立法协作 分割式 管理 监督机制
基金项目：大学生创业创新项目，级别：省级，编号：X2016049。
作者简介：孙瑞东、李建，华北理工大学文法学院学生；路瑶，华北理工大学文法学院副教授，研究方向：法理学。
中图分类号：D67 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.268
随着《京津冀协同发展规划纲要》的审议通过，推动京津冀协同发展上升为国家重大发展战略。在三地社会经济一体化的同时，环境治理一体化重要性也日益凸显。围绕《京津冀协同发展纲要》，京津冀三地针对环境问题签署了一系列协议，如《京津冀区域环境保护率先突破合作框架协议》、《京津冀环境资源审判协作框架协议》等，这些协议在推动三地综合环境治理领域能够发挥一定作用，但是地方政府间签署的合作协议效力层次偏低，缺泛整体性，执行力、确定力较差，除此之外还存在效率偏低、标准不一、各自为是等问题。因此，制定一部旨在打破该地区环境与资源保护分割式管理、促进京津冀社会经济可持续发展的法律规范势在必行。
一、制定京津冀地区环境协作的立法体系
目前，我国理论上、逻辑上的环境法体系已经基本建立，环境立法进入以问题为导向的现实法制建设阶段。 京津冀协同发展率先面对的是环境问题，比如近年来的雾霾、海河流域的水资源的污染、环渤海的海域污染的等等，尽管三地政府在环境治理上取得了一定成效，但就目前环境现状来看，三地环境治理和资源保护任重而道远。因此，有必要在京津冀一体化的大背景下，结合京津冀地区环境的实际状况和特殊需求，由国务院授权津冀地方政府制定《京津冀区域环境与资源保护京一体化条例》（以下皆成《条例》）。首先，国务院授权京津冀三地省级政府建立京津冀区域环境与资源保护委员会， 该委员会负责起草《条例》，以后定期召开，讨论京津冀区域内重大环境问题，并且有权制定相应的配套实施办法。其次，设该委员会常设机构常务委员会，该常设委员会由京津冀省级环保部门、省级政府、国务院相关环境与资源部门组成。常务委员会的负责人由国务院相关部委委派担任，该委员会副职由京津冀省级领导担任，常委会具有对《条例》的解释权以及制定除京津冀区域环境与资源保护委员会制定之外的配套《办法》，最后，由国务院环保部和京津冀省级地方人大组成京津冀协作立法常设办公室，主要起到立法指导、行使法律监督权、以及审查权。《条例》的内容应包括立法目的、基本原则、适用范围、协调机制、信息监测与共享、一体化应急、保障措施、法律责任等。该协议由京津冀区域环境与资源保护委员会负责起草，成熟后由国务院审议通过并颁布。同时京津冀地方要对与《条例》不相符环境治理规章制度予以废除或者修正，以保证《条例》的实施。
二、京津冀区域环境协作立法基本原则
京津冀区域环境协作立法在立法目的、适用范围、效力层级上具有特殊性，在遵守《环境法》基本法律原则前提下，还应该建立适合该区域的环境法原则。
（一）互利共赢原则
因为该《条例》是专门针对京津冀的区域环境治理，涉及到该地区的各方面利益。重要的是用法律来规范经济社会发展不平衡地区的环境治理时，就要努力使京津冀区域不同的利益主w实现利益上的横平。该原则下应包括以下两方面，一是共同但有区别责任。主要是在京津冀地区内，针对不同的区域和行业实行共同但有区别的环境责任原则。比如，在治理京津冀大气污染过程中，针对河北唐山、邢台、邯郸等地区高污染钢铁化工产业的整治和淘汰，京津可以在资金和技术上予以支持；再如，河北具有土地、人力、资源等方面的优势，京津两地在污水处理、水源涵养、生态环境修复上河北可以给予大力支持。二是限制与鼓励并重。京津冀地区协作环境治理时，在限制高污染、高耗能、高排放的企业或单位时，应该鼓励发展节能产业，清洁技术等，充分利用京津冀在技术、人才、土地的互补优势。比如在《条例》中设立具体鼓励条款来鼓励企业在治理污染上的技术创新，另外大力支持京津冀地区环境技术产业化，发展清洁产业，开创新的经济增长点。
（二）功能区准入原则
京津冀总面积将近22万平方公里，生态环境复杂，相应的治理难度也十分大。因而环境治理与防治过程中，可以在京津冀区域设置功能准入原则，以环境功能为划分标准，可以将该区域划分为生态环境涵养区、人居环境维护区、工业区、食品安全维护区、后备土地资源维护区，针对各区不同的功能，在《条例》中设立不同的准入标准。例如，生态环境涵养区的准入条件与一般工业区准入区条件不同、食品安全（农业用地）维护区与后备土地资源维护区准入标准不同；河北的准入条件与北京天津的准入条件也不同。
（三）环境民主原则
京津冀环境的治理涉及到该区域所有公众的切身利益，它是典型的“公众事业” ，因此在京津冀环境的治理与保护的过程中，需要广泛的公众参与与支持。应在《条例》制定前确定公众的参与机制，通过公开向社会征求意见、召开论证会与征求书面意见等方式让公众参与，为了不使该机制流于形式，更好的体现环境民主，应赋予京津冀环境协作立法办公室监督权，尽可能地吸收公众对京津冀地区环境协作治理合理的意见和建议，还应邀请京津冀地区的人大代表、政协委员献言献策。
三、京津冀地区环境协作立法监督机制
《京津冀区域环境资源保护一体化条例》是由国务院授权并领导京津冀地方政府起草拟定，由国务院审议通过并且颁布，该条例是专门针对京津冀地区环境资源问题的地方法规，在效力层级上是高于京津冀地方政府法规。为了更好的协调京津冀不同地区的利益关系以及落实《条例》对环境资源保护的相关规定，京津冀区域环境立法委员会在制定该《条例》时，也应该规定监督机制。 （一）国务院监督京津冀条例的制定与施行
谁授权谁监督，国务院授权京津冀三地政府成立的京津冀的区域环境与资源保护委员会，这个委员会机构上由三部分组成，分别是立法委员会、常务委员会、和常设办公室。国务院在其中扮演重要角色，其中在常务委员会中国务院委派行政人员在常务委员会处于领导地位，主要发挥国务院在《条例》制定过程中领导作用，以及解释和监督该条例制定和实施。办公室主要由国务院环保部与京津冀省市级地方人大负责人组成，国务院在其中起到京津冀区域环境立法指导监督作用。
（二）京津冀省市级地方人大监督
京津冀各省市人民代表大会本身是各行政区最高权力机关，具有监督法律法规实施的作用，将京津冀省市级地方人大责任人纳入京津冀立法协作办公室中，一方面是为了结合各地区具体环境情况制定反映京津冀不同地区环境与资源保护的法律，同时也为《条例》在本行政区实施减少阻力，另一方面是代表各行政区最高权力机关与国务院协作监督《条例》从制定到实施的整个过程。
（三）建立交叉备案和区域内相互监督制度
《京津冀区域环境与资源保护一体化条例》制定颁布后，京津冀各省级人大应该进行备案，省级立法机关发现该条例有可能损害本地利益或影响整个区域的共同利益时，可以就此向京津冀区域环境立法常务委员会提出，协商处理。 这是《条例》制定后，对《条例》自身实施过程的监督。此外，在《条例》实施过程中，京津冀交叉监督实施情况，为避免监督上的混乱，监督主体应该是京津冀省级政府的环保部门，河北监督北京、北京监督天津、天津监督河北，监督主要对象应该是《条例》在京津冀各行政区域内的环境执法情况。各省级环保部门组成的会议依附于常务委员会，该会议遇到难以解决的问题时应提交常务委员会讨论并提出解决方案。
（四）公众参与京津冀环境与资源保护执法监督
公众参与是环境法的基本原则，环境质量的好坏也与公众休戚相关。在公众参与监督环境执法过程中，首先，应该建立京津冀环境信息公开一体化制度，只有环境信息的知情权得到充分保障，公众才能有效的参与到环境的监督工作中。其次，京津冀各级政府环保部门应该设立专门机构来处理公众意见和公众举报案件，并进行后期跟踪，以达到对环境污染事故的有效处理。最后，建立环境检举奖励与保护检举人制度，京津冀地区资源与环境保护委员会可以制定《奖励与保护检举环境污染人实施办法》，对特定情形下环境检举人进行奖励与保护，如重大污染案件、因检举而避免重大环境损失等案件，可以激发公众对保护环境的参与。“实践也表明，公众往往是环境保护行政机关最有力的、最坚定的支持者，因为公众往往是环境利益受到侵害的一方，因而拥有充分的内在动力支持环保部门维护自身的权益和公众环境利益的行动”。 因此，环境保护事业应当是一项全民事业。公众的广泛参与和支持，对于环境保护部门严格执法、企业严格守法具有重要意义。
（五）完善环保司法救济机制，加大京津冀环境司法协作力度
《京津冀环境资源审判协作框架协议》的签订确立了“京津冀法院联席会议机制”，并提出京津冀法院携手推进环境资源司法协作，充分发挥联席会议机制的统筹指导作用，共同开创京津冀环境资源审判工作新局面这一要求。该协议的签订对三地环境资源保护的司法审判协作具有重要意义，但是协议内容只停留在表面，对京津冀各地法院约束力有限。与此对京津冀区域环境资源保护的司法救济内容规定较少，如区域内环境审判模式不统一，有的仅单独受理民事、刑事或行政中的一类涉环保事件， 另外没有具体环境污染案件管辖权、诉讼主体冲突时的解决机制。笔者认为应该在《条例》中，明确建立环境与资源诉讼案件管辖权冲突解决机制，提高诉讼效率，减少推诿扯皮。同时《条例》中应该完善公益诉讼制度，适当扩大京津冀环境公益诉讼的主体。根据《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，在设区的市级以上民政部门登记的社会团体、民办非企业单位以及基金会等社会组织可依法提起环境公益诉讼。公益诉讼主体除了上述团体组织外，还应当包括因环境污染事件造成损失的自然人、企业，因为在环境损害事件中，最先受到影响的一般都是身处其中的自然人、企I，他们有要求停止侵害、赔偿损失的权利。
综上所述，通过京津冀区域环境立法达到从法律制度层面解决该地区环境问题的目的，为本地区经济与社会协同发展奠定良好的环境与法治基础，从而全面促进京津冀区域一体化发展。
注释：
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