[提要] 地方残联组织在发展过程中行政化趋势愈来愈明显，这会影响其为残疾人服务的职能发挥。本文分析地方残联行政化趋势现状及其原因，并在此基础上提出地方残联去行政化对策建议。
关键词：残联；行政化趋势；原因；对策研究
中图分类号：C912.2 文献标识码：A
收录日期：2015年6月3日
残疾人联合会，简称残联，是由各类残疾人代表及其相关工作者组成的管理、帮扶残疾人的社会公益性组织，其宗旨在于动员社会大众发扬社会主义人道主义精神，理解、尊重、关心、帮助残疾人，在整合相关资源的基础上促进残疾人平等参与社会生活并鼓励残疾人自尊、自信、自强、自立，为社会贡献力量。由于各地残联组织是在计划经济时代及市场经济建立初期建立发展起来的，其角色定位于政府在残疾人事业领域的“半官方代表”；近30年来，随着残联的发展壮大，其行政化色彩愈来愈浓厚，机构人员设置行政化所引起的问题也日益突出，这在一定程度上会影响残疾人事业的发展。本文将以残疾大学生的视角探讨残联行政化趋势以及该趋势对残联组织发展的推动力及制约力，分析行政化趋势对残联发展的影响，并相应提出去行政化改革的建设性意见。
一、地方残联组织行政化趋势分析
“组织行政化”指的是这一组织的工作是被纳入政府行政框架之中，通过行政手段加以管理，并由国家行政干部按照行政法规程序进行并将其纳入行政管理的范畴，整体具有行政化色彩。
残联作为残疾人的组织，从最初的中国盲人福利会、中国盲人聋哑人协会发展而来，一开始就旗帜鲜明地把代表功能、服务功能、社会化管理功能融为一体的“亦官亦民”性质作为其安身立命的基点，通过国家政府和社会的两个着力点更好地解决残疾人公共事务中可能发生的问题。这一性质明确要求残联需把握好“亦官亦民”的界限，不能顾此失彼。然而发展至今，残联都一直把工作重点放在“官”上，不断加强对“残疾人的管理”的职能。不可否认利用“官”的职能在计划经济及市场经济建立初期与残疾人事业促进发展阶段推动制定残疾人保障法，推动设立政府残疾人帮扶工作机构，推动建立各级残疾人组织等方面，能有效发挥积极的基础性建设作用，但过度强调“官”的职能、忽视“民”的职责，或多或少会造成一些残联“空中楼阁”的不接地气印象：在许多的残疾人眼中，残联已不是一个他们的避风港，而只是政府的一个下设办事部门，一个 “统治管理”他们（残疾人）的政府部门。这显然不利于残联与广大残疾人建立亲密的“血肉联系”，也在一定意义上抹杀了“亦民”的性质。很显然，这样的残联就不能切实的代表其所应该代表的残疾人群体，来反映残疾人弱势群体的要求，表达他们的诉求。过度地带有“官方”色彩的残联，其组织行政化趋势主要体现在以下两个方面：
（一）未能凸显其“非政府性质、社会公益性组织”自治性质。在长期地被认为“半官方代表”的角色行驶职权的实践过程中，残联过多地包揽行政任务，使其行政职能远甚于服务功能，“管理大于服务”痕迹明显；绝大多数残疾人都把残联与民政局等政府机构画上了等号，有些残疾人甚至认为“残联是属于民政部门管辖的”；在对一些残联工作人员、政府工作人员的随机访问调查后，得到了一个令笔者等调查人员诧异的认识：就连他们也普遍认为残联就是解决残疾人问题的政府单位。加之中国两千年的“奴性”思想潜移默化地影响――这些大众认知的存在一定程度上加深了老百姓对残联性质的误解，很少有残疾人能确切了解残联是具有非政府、民间组织的社会公益性组织性质。
在这种社会默认的潜意识影响下，使得绝大多数的残疾人有难题不愿找残联，他们的基本诉求无人倾听。这也从侧面反映出残联 “民”的优势发挥得尚不充分，即残联组织代表性体现得不够充分，最重要的是残疾人在残联组织中还不够活跃。很多残疾人群体所暴露出来的社会问题也没有及时地正确面对和解决。这样的恶性循环下，残疾人的生活状况和社会地位并没有得到本质上的改善。
（二）明显的“国家包办主义”倾向。自从新中国成立、社会主义制度建立以来，国家及政府就以“人民公仆，人民利益的维护者、代表者”的姿态立身于社会公共服务领域之中，一贯有“统得过多过死，权力过于集中”的弊病。这一弊病也在残联发展过程中体现得淋漓尽致：国家对残疾人事业近乎于全面的接管，国家政府是无所不能的，可以“包办”一切的残疾人事业。
在外界看来，残联就是政府包办职能的执行机构。容易形成外界对残联的误解――“残疾人的问题没解决好就是残联的问题，就是政府的问题”。事实上，残疾人的问题没有任何一个政府机构或社会公益组织能够单独解决，残疾人所面临的文化低、就业难、生活贫困、社会保障关怀不足等各方面的问题不可能也不应该都由残联、政府全部“承包解决”。这种误解还存在着另一层面的深刻影响：一大批民间第三方残疾人服务组织发展受固有观念限制，导致在残联公共服务力所不能及的领域里相对应的残疾人民间社会组织发展不充分、资金不充裕、获得的政策性优惠支持少，在一定程度上影响了残疾人民间组织的发展。
二、地方残联组织行政化趋势原因分析
残联的行政化趋势是有独特的历史特殊原因的，主要表现在以下两个方面：
（一）先天不足――与国家政府机关剪不断、理还乱的关系。政府与残联之间存在着“内生依附性关系”，主要体现在以下两个方面：一是组织结构参照政府行政机关模式建立。作为一个在计划经济下成立发展壮大起来的“官办”社会组织，残联组织的管理结构构建从一开始就是参照行政机关模式构建的，是一种以“自上而下”模式建立起来的社会组织。早期的残联组织中，工作人员大多都是从国家机关调派来的，工作习惯基本沿用行政机关的，行事风格也具有行政化色彩。二是经费和运作模式不独立。主要体现在残联的经费纳入政府财政预算，活动经费由政府拨款。残联“亦官”方面的主要职责是代表政府管理残疾人相关事务以及为残疾人提供公共服务，并定期地向国家政府机关汇报工作，反映广大残疾人的呼声，帮助政府了解实情。因此，在政府与残联的互动之中，残联并没有获得实际上办事、经费收支使用的独立自主权，各方面受政府控制和管理，甚至可以被大多数社会民众认为是政府的一部分。
