[摘 要]近代中国政局混乱，外蒙古上层势力在沙俄和日本的唆使下，几番策动独立，但中央政府始终不予承认。十月革命后，外蒙古内部出现撤治呼声，中央政府便利用这一特殊的时期，采取了一系列措施，使得外蒙古在1919年撤治归附中央。
[关键词]外蒙古；撤治；外部势力干涉；陈毅；徐树铮
一、外蒙独立的历史背景
自蒙元以降，蒙古族分为多个部落散布在塞北高原，到了清代康熙时期，蒙古已分为外蒙古和内蒙古。外蒙古即汉南蒙古，共有四部，“一曰土谢图汗，一曰车臣汗，一曰札萨克图汗。又善巴自为一部，曰赛音诺颜。”（《清史稿》卷七十八，志五十三），清政府通过满蒙通婚、会盟、设立定边左副将军、参赞大臣、库伦办事大臣等方式，使得外蒙古完全归顺于清朝中央政府，消除了北方游牧民族对中央王朝的威胁。
1.帝俄的乘虚而入
2.日本的觊觎
1904年，日俄战争后划分了在中国满蒙地区的势力范围，但由于内外蒙以及满洲之间界限并不明晰，几年后，日本国内便出现了要求再次对内外蒙进行划界的呼声，以日本著名的法学家有贺长雄为代表，称：“余前年从军满洲，知所谓内蒙古、外蒙古之分界，颇不明晰，将来预防日俄冲突起见，必须确实划清界限，实为不可少之举”，接着有贺长雄回顾了过去几年间日俄的两次划界，进而提出第三次划界，“唯此时日本欲合并朝鲜，而得俄国之默许，则日本承认俄国蒙古之自由行动权，以为酬报……近日俄在蒙古、日在南满，其经营均极有进步，适际清国革命，肃亲王依赖日本，为蒙古独立之运动，故此时日俄两国，急宜订立第三次详细之协商，以某双方利益。”（《中华民国外交史料汇编》（一），民国元年―五年；第65页；陈志奇辑编，国立编译馆主编，渤海堂文化公司印行）。
此后不久，日俄频频就满蒙问题会面，并已经有日俄签订关于满蒙密约的消息传出，虽然日俄两国政府都矢口否认此事，但许多西方报纸都爆料了其中细节，据维也纳《那伊耶呼拉叶普列塞报》报道：“在圣彼得堡所订之日俄协商，是实行分割支那领土也，据最确消息，南满洲及与南满接境之东蒙古归日本，其他蒙古之各部分均归俄国……”（《中华民国外交史料汇编》（一），民国元年―五年；第63―64页；陈志奇辑编，国立编译馆主编，渤海堂文化公司印行）。 日俄的私相授受使得外蒙古问题不再是外蒙古同中央政府之间的问题，已成为涉及到俄国和日本的国际问题。从中俄签订《中俄蒙协约》到1917年，外蒙一直处于“自治”状态，而1917年的俄国十月革命则使外蒙问题开始发生变化。
1917年列宁领导俄国十月革命成功。革命初的苏俄内忧外患严重，出于巩固政权的考量，列宁对中国采取了友好政策，1919年，苏维埃政府在《俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国政府对中国人民和中国南北政府的宣言》中提出要与中国政府就废除不平等条约问题进行谈判，而在1917到1919年间，由于沙皇俄国的覆亡，外蒙古的财政濒临枯竭，由此，外蒙古上层便出现了要求撤销自治、回归中央的声音，这便给中国解决外蒙古问题提供了良机，与此同时，也使得日本的势力得以借武装干涉俄国革命之机，迅速在外蒙古发展壮大，这又加大了外交解决问题的难度。
二、日本加紧介入外蒙问题
在苏俄镇压国内叛乱这段时间里，外蒙古处于政治上的真空状态，于是日本便代替了俄国，成了外蒙古问题的主角，其主要表现之一便是利用旧俄军官谢米诺夫来控制外蒙古。
（1）公举觉赖博多克在海拉尔组织内外蒙古布里雅特临时统一政府；
（2）派代表至巴黎要求协商各国承认内外蒙古及布里雅特为独立国家；
（3）建设内外蒙古及布里亚特正式政府之地点，在库伦或在海拉尔；
（4）临时政府设立六部；
（5）册封谢米诺夫为郡王；
（6）谢氏所招募之中国兵二千人，有富阿所部者，以保护临时政府为宗旨，现仍归谢氏统带，受临时政府之节制调遣。
（7）在大乌里设置武备学堂，教练军官……（《收国务院抄给恰克图佐理员（李垣）呈》民国八年四月十六日；《中俄关系史料》（外蒙古）中华民国六年至八年，第378页，中央研究院近代史研究所编；中华民国四十八年十月三十日初版）
会议的“成果”公然昭示了谢米诺夫图谋分裂蒙古的野心，此时日本则“假协约友邦的名义，盘踞于西伯利亚东部，肆意经营”，与谢米诺夫遥相呼应，而“谢米诺夫甘做傀儡”（同上）。
但是，会议并没有获得外蒙当局的承认，在8月4日的外蒙大会上，经过全体表决，拒绝了独立的要求（《收驻库伦大员（陈毅）电》，民国八年八月七日；《中俄关系史料》（外蒙古）中华民国六年至八年，第455页，中央研究院近代史研究所编；中华民国四十八年十月三十日初版）。那么这次会议的“成果”也就无从谈及其有效性。故而谢米诺夫一方面“赴日本私定密约”，另一方面又“运动活佛”《发陆（徵祥）总长电》民国八年四月十日；《中俄关系史料》（外蒙古）中华民国六年至八年，第369页，中央研究院近代史研究所编；中华民国四十八年十月三十日初版），开始采取恫吓手段迫使外蒙当局就范，威胁说“有富阿兵一千二百，布（布里亚特―作者注）兵一千五百……即日南入车盟，机械精良，蒙非其敌，外蒙不与联合，可谓失策”《收驻库伦大员（陈毅）电》民国八年八月十九日；《中俄关系史料》（外蒙古）中华民国六年至八年，第467页，中央研究院近代史研究所编；中华民国四十八年十月三十日初版）。
原本谢米诺夫有三方面的打算：第一，在国际上，威尔逊刚刚提出“十四条”，其核心便是“民族自决原则”，谢米诺夫企图以此做伪装，换得国际上的支持；第二，以为蒙古王公能同意自治，以此来实现他自己的野心；第三，对中国，寄希望于北洋政府的态度能够软化，以及日本对中国的施压。但是最后在国际上，外蒙古独立最大的受益国是日本，所以徒有虚表“民族自决”并未能够使得西方列强支持蒙古独立；在蒙古，蒙古王公对谢米诺夫以及他身后的日本势力十分不信任，不久后的外蒙大会上，全体表决拒绝独立要求便是最好的例证；在中国，北洋政府并没有像谢米诺夫希望的那样，反而采取积极的态度，甚至愿意付诸武力，从陆军部的函件便可以看出政府的态度，函件中写到“是我国对于谢氏，尽可以兵力实行干涉，并严加防范，以免扰乱。”《发陆军部函》民国八年三月十七日；《中俄关系史料》（外蒙古）中华民国六年至八年，第345页，中央研究院近代史研究所编；中华民国四十八年十月三十日初版）。虽然对谢米诺夫个人而言处于不利情形，但由于背后有日本作王牌，谢米诺夫在外蒙有恃无恐，给外蒙古造成足够的威胁。 在利用谢米诺夫运作外蒙独立的同时，日本还向外蒙散布带有革命色彩的报刊，希望从外蒙内部打开缺口，鼓动外蒙内部的民族主义情绪。陈毅在给中央政府的电文中提到：“日前俄领携蒙文报一纸交阅，云系由奉天寄来。内中多鼓出蒙人革命之论，恐系日人所为……”《收驻库伦大员（陈毅）电》民国八年六月二十二日；《中俄关系史料》（外蒙古）中华民国六至八年，第47页，中央研究院近代史研究所编；中华民国四十八年十月三十日初版）。时任奉天督军的张作霖便也紧接着发给外交部一份电文，说“奉省日人所开盛京时报馆，近日发行一种蒙文报纸”，《发奉天督军电》民国八年六月二十三日；《中俄关系史料》（外蒙古）中华民国六至八年，第417页，中央研究院近代史研究所编；中华民国四十八年十月三十日初版），虽然张作霖当时并不确定是否涉及煽动革命，但结合时间地点，应确是日本无疑。
也正是由于日本人在外蒙古问题上作梗不断，加大了问题解决的难度。此时，蒙古上层部分势力开始倾向于撤销自治，归顺中央，这就给解决蒙古问题带来了新的契机。
三、外蒙古撤治
1.外蒙上层的“黄黑之争”
从前清开始，外蒙在政治上便是二元体制，即以库伦活佛为首的喇嘛教上层和各盟王公，外蒙的喇嘛教属于格鲁派，格鲁派又称黄派，故将喇嘛教上层势力称为“黄”，外蒙各盟王公则为“黑”。按照传统，宗教势力不干涉政治，不拥有土地，而王公则实际掌控土地和重大政务，但自治以后却产生了矛盾。之前王公所辖土地为图车三扎四盟，喇嘛所辖徒众，名曰沙毕，但却没有土地。自治以后，由于推举活佛为首领，黄派开始担任公职，在土地、税收等方面用损害王公利益的手段以肥沙毕。另外，外蒙总理大臣三音诺颜汗病故后，按照前清旧制应该由他的弟弟继承，而黄派却一改传统，私自将职位给了一个“野孩”（有传闻称是活佛的私生子），从而激化了黄黑两派之间的矛盾。《收驻库伦大员（陈毅）电》民国八年八月十五日；《中俄关系史料》（外蒙古）中华民国六年至八年，第460页，中央研究院近代史研究所编；中华民国四十八年十月三十日初版）。
黄黑两派的权争给了北京政府解决外蒙问题的机会，再加上外蒙上层早就对俄国日本感到不满，颇有“前途愈难”之忧，进而担心成为下一个朝鲜，（《收驻库伦大员（陈毅）电》民国八年一月二十日；《中俄关系史料》（外蒙古）中华民国六至八年，第309页，中央研究院近代史研究所编；中华民国四十八年十月三十日初版），所以北京政府更加主动的寻求问题的解决。1919年1月5日，外交部给陈毅发去电文，希望陈毅与蒙古商谈，“愿取消俄蒙协约，以便促进外蒙文化”，这是北京政府对外蒙古当局的一次试探，十三天后，外交部收到陈毅电文，称“多半王公久有此意，特不敢言，且无人负责。此事需三音诺颜主持，渠请假回旗半年，日内即将来库，俟到当竭力疏通。”（《收驻库伦大员（陈毅）电》民国八年一月十八日《中俄关系史料》（外蒙古）中华民国六至八年，第308页；中央研究院近代史研究所编；中华民国四十八年十月三十日初版）云云。这个消息足以让人兴奋，不久，北京政府就开始着手与外蒙古当局进行谈判。
2.撤治条例的商定
8月15日，外蒙当局派车林到陈毅处，车林称“车盟举司法长车臣汗为代表，图盟举内务次长达尔罕王为代表，即前清帮办汗臣，三盟举陆军长扎密养王为代表，扎盟举嘉亨尊活佛为代表，公推车林向都护陈明意见”，并向陈毅提出了两条要求：其一，将现有五部机关改组，直隶大员仍如清制，官员汉蒙参用；其二，设地方自治议会，由各部王公组成，可以参与政治。另请中央政府安抚喇嘛，喇嘛则不得干预政治以及拥有土地。另外车林提醒陈毅四点，其一，协约等条，是否同时于条件中声明取消？其二，条件既定，即需实行，现在旧俄领使尚在，该如何应对俄使？其三，将来俄政府成立，应重订新约，要求承认 ；其四，由中央决定现定条约是否即刻宣布，抑留待要求承认新约时宣布。
对此，陈毅电请政府趁王公皆在库伦时机，尽快做出决定给予答复，为免多生事端，另要求政府保守秘密。（《收驻库伦大员（陈毅）电》民国八年八月十六日；《中俄关系史料》（外蒙古）中华民国六至八年，第462页，中央研究院近代史研究所编；中华民国四十八年十月三十日初版）而正在此时，事情又有了变化，发电当日，陈毅收到了一则消息――谢米诺夫率领军队三四千人，定于阴历二十，由大乌里启程进犯外蒙桑旗，并宣称“蒙既不从我，我即来降蒙。”（《收驻库伦大员（陈毅）电》民国八年八月十六日；《中俄关系史料》（外蒙古）中华民国六至八年，第463页，中央研究院近代史研究所编；中华民国四十八年十月三十日初版）气焰十分嚣张，陈毅只得一边请求中央速派兵平乱，一边主持外蒙撤治事宜。此时，帝俄残余仍在外蒙驻有领事馆，但已然无法起到重要作用，因此重点便在谢米诺夫。
由于王公主张的撤治条件与黄派产生矛盾，故撤治之事并不顺利。因边事吃紧，谢米诺夫和日本人蠢蠢欲动，如果外蒙坚持自治，那么黄派一定会成为日本人控制下的工具，使自己的利益遭到更大的侵犯，同样，如果按照蒙古王公的条件撤治，自己的利益无法保证，那么对黄派而言，撤治也是没有意义的。所以黄派也是主张有条件撤治，但更为消极。为尽快达成撤治事宜，双方互有妥协，在条件里增加了11条关于优待喇嘛的事项，共形成63条意见之后，终于获得表决通过，递交靳云鹏内阁备案。（《代理总长（陈）条谕》；民国八年十月二十八日《中俄关系史料》（外蒙古）中华民国六至八年，第560页；中央研究院近代史研究所编；中华民国四十八年十月三十日初版）
当撤治就要完成时，蒙古上层的哲佛出现了动摇。由于嘉亨尊活佛力主撤治，其信众又最多，且平素与哲佛下属的大沙毕喇嘛不和，遭到了内务长兼总理巴特玛等人的嫉恨。于是便密禀哲佛，派嘉亨尊往北京面请大总统保留自治，并派人暗中监视，若嘉亨尊为王公说话，请求撤治，就将其毒害。事情被嘉亨尊知晓后，即刻召集蒙古王公商议处置办法，最后决定将哲佛交给大总统的密函的内容告诉陈毅，密函体现哲佛对撤治的消极态度，称陈毅与蒙古王公勾结，要求大总统撤换陈毅；并且要求保留自治两年；另外还要求中央驻库伦的军队撤回。（《收驻库伦大员（陈毅）电》民国八年十月二十九日；《中俄关系史料》（外蒙古）中华民国六至八年，第566―567页，中央研究院近代史研究所编；中华民国四十八年十月三十日初版）。这说明蒙古上层部分势力开始反水，外蒙撤治问题解决进程又有了倒退的危险。 四、徐树铮完成撤治
1.徐树铮的恩威并施
1919年6月，安福系军阀徐树铮受命担任北京政府西北边筹使兼西北军边防司令，之后，兵权在握的徐树铮开始逐步取代陈毅，接手对外蒙的交涉。
徐树铮面对的外蒙局势是：外部有日本人支持下的谢米诺夫盘踞边境，内部上层势力分裂，王公主张有条件撤治，而部分上层喇嘛对此持消极态度。由于蒙古王公并不构成对撤治的威胁，徐树铮便将工作的重心转移到喇嘛一派身上，采取恩威并重的方式。徐树铮认为，“撤治用四字，而用恩用威……蒙性多猜，威则不易近，故必先恩以结之。恐其久而易视也，然后威以折之，蒙无实力，必悚而就范，再待以恩，以结其心，则不思勾结外援，乃永无反侧矣。”（《收西北边筹使（徐树铮）库伦来电》民国八年十一月十五日；《中俄关系史料》（外蒙古）中华民国六至八年，第588页，中央研究院近代史研究所编；中华民国四十八年十月三十日初版）
在“恩”方面，徐树铮将重点放在四个人身上，即总理兼内务长巴特玛多尔济、大沙毕商卓特巴、绷楚克以及棍布，这些人都是活佛面前的重要人物，他们的态度对活佛有重要影响。徐树铮于是便对这些人示好，以消除他们的疑虑和不满。当时，巴特玛虽然贵为总理大臣兼内务部长，但他的封爵却不是最高的，只是一个“王衔”，而其他人诸如大沙毕商卓特巴，虽比巴特玛年轻，却已经被封为“亲王”了，所以巴特玛颇为不满。徐树铮从这点入手，对他许诺，事成之后，“王衔定可册真，并其弟皆与双俸”。（《收西北筹边使（徐树铮）库伦来电》民国八年十一月十九日；《中俄关系史料》（外蒙古）中华民国六至八年，第592页，中央研究院近代史研究所编；中华民国四十八年十月三十日初版）。在“威”方面，徐树铮将自己的几千西北边防军带到了库伦，西北边防军是徐树铮嫡系，装备优良，训练有素，这样的一支军队驻扎在库伦，在某种程度上也是对外蒙上层势力的震慑。此外，在商谈撤治条件时，徐树铮“坚持欲订条例非简略不可”，并且自己拟定了八条，带着军官来到巴特玛处，强迫其签字，此后又要求活佛先行撤治，并威胁限一日之内答复，“否则拿解者不止一佛，执事虽老，亦当随行”。（《收西北筹边使（徐树铮）库伦来电》民国八年十一月十九日；《中俄关系史料》（外蒙古）中华民国六至八年，第594页，中央研究院近代史研究所编；中华民国四十八年十月三十日初版）
2.对徐树铮撤治的评价
徐树铮的撤治措施历来受到不同的评价。笔者认为，徐树铮采取的方法虽最为快捷，但完成撤治不久，旧俄军官恩琴便又重新煽动起外蒙独立，最终使外蒙没能再一次回归祖国，其中的原因必然和徐树铮的撤治措施有关。外蒙之所以愿意归顺前清，是因为前清对蒙实行了正确的政策，让外蒙能够共享政权；而外蒙之所以要分裂，是因为外蒙的利益不再与清朝息息相关，甚至清朝需要牺牲外蒙的利益来保证自身的统一。陈毅明白这一点，所以在与外蒙交涉的时候如履薄冰，步步为营，而徐树铮的“恩威并施”固然可以迅速解决问题，却无法坐到真正收买人心，一旦外蒙上层发现自己的切身利益并没有因为撤治而得到更切实的保障，同时还需要小心与专横跋扈的军阀徐树铮打交道时，其心中独立的愿望便会再一次复苏。
徐树铮对国家统一有巨大贡献，但在当时政治环境下处理或接收外蒙，还会涉及到军阀和大国势力的角逐，故外蒙的问题并非国内问题还是国际问题；外蒙独立也非几个人的因素而是那个时代的悲剧，既使继续采用陈毅的循序渐进，也不能保证撤治过程中不会出现新的变数，最终外蒙能否回归亦是一个未知。
五、结束语
陈毅、徐树铮与外蒙古撤治之后，外蒙古局势朝着意想不到的方向发展，直到1946年中华民国政府正式承认外蒙古独立。在这一过程中，中国始终没有放弃对外蒙古的主权声明，贫弱的中国同时要面对日本和日益强大的苏联，在这一过程涌现出了一大批竭力维护国家利益的外交家。无论是陈毅还是徐树铮，都起到了独特作用。北洋时期特殊的国内外政治环境下，许多维护自身利益的合理合法的行为都无法实现。作为弱国，应该采取怎样的外交政策，也是这一时期外交家所苦思悯想的。晚清的李鸿章“以夷制夷”，最终失败了；外蒙撤治中徐树铮“恩威并施”，换来了短暂的成功。因此，在中国近代外交史中，无论李鸿章的“以夷制夷”，陈毅的“循序渐进”还是徐树铮的“恩威并施”，现实主义原则始终是处理对外关系的最佳办法，因地制宜，因时而动，面对弱国则采取较为强硬的手段，面对强国则采取更为灵活的手段与之周旋，最大程度上减少国家的损失。在研究民国时代的历史事件，尤其是外交的时候，仅凭单纯分析其阶级属性或政治派别，就断定其行为的性质，是不客观的，应该联系当时国内外政治环境下所确立的外交方针，给予历史一个客观的评价。
