【摘 要】面对日益严重的海岸垃圾污染问题，日本制定了专门的《海岸漂浮物处理推进法》，用以专门治理海岸垃圾。该法既保障了海岸环境质量的改善，又提高了民众对于海岸环境维护的参与度，为我国制定相关海洋垃圾处理的法律法规提供了有益的借鉴和参考。
【关键词】海岸漂浮物处理推进法；海岸漂浮物；立法
为了保护人类赖以生存的自然环境，维护海岸生态环境，合理处理海洋漂浮垃圾。经参议院全体一致通过，日本于2009年7月8日，发布了《海岸漂浮物处理推进法》。该法是针对近年来危害海洋环境的海岸漂浮物，以海洋垃圾的处理为目的而制定的。该法明确规定了处理海岸漂浮物的相关措施、国家及公民的责任义务以及加强国际合作等内容。为我国制定海洋垃圾处理的相关法律提供了有益的参考。
一、日本《海岸漂浮物处理推进法》制定的背景
由于海洋漂浮的各种垃圾大量涌向海岸，造成港湾机能下降、渔业受损、阻碍船舶的安全行驶；海洋漂浮垃圾不仅损害生态系统的良性循环，又破坏了人类赖以生存的环境。海洋漂浮垃圾既有来自国内的，也有大量来自海外的，容易造成一系列国际环境纠纷。尤其是日本海沿岸、冲绳县和长崎县的五岛列岛、对马等离岛区域受到的损害最大。而根据日本的相关环境保护法律制度，针对漂浮的场所不同，所依据的法律也各不相同。漂浮到港湾内的垃圾适用《港湾法》；漂浮到渔港和渔场的则适用《渔港渔场整备法》；而漂浮到港湾、渔港以外地方的漂浮垃圾则适用《海岸法》。但这几部法律并没涵盖所有的海岸，还有很多海岸的漂浮物仍无法律可依，而此类无人管辖的“海岸漂浮垃圾”既不属于“一般废弃物”，也不属于随事业活动而产生的“产业废弃物”，因而不能按《日本废弃物处理法》来处理“海岸漂浮垃圾”，而由垃圾漂浮的海岸的市町村来负责处理又会造成财源、环境双方面的损害。为了处理日趋严重的海岸漂浮物问题，有效推进综合治理，日本政府于2009年制定了《海岸漂浮物处理推进法》。
二、日本《海岸漂浮物处理推进法》的基本构造
（一）立法目的
该法第1条规定了海岸漂浮物处理推进法的目的、环境保全的基本理念、国家国民等的责任义务、措施的基本事项、政策的基本方针等。以确保国民健康为目的，以便有效地推进海岸漂浮物的处理。
（二）基本概念的含义（第2条）
（三）海岸漂浮物处理对策
该法指出海岸漂浮物处理的宗旨为：保全白沙青松的海滨景观，确保岩礁、潮滩的生物多样性，促进海岸整体环境的保全及再生。并对海岸漂浮物的处理措施作了细化而明确的规定，主要表现在以下几个方面。
1.责任的明确化
该法规定处理海岸漂浮物的海岸管理者及其他有关人员的责任应分工化、明确化，同时按照海岸漂浮物的多样性及不同状态，积极推进其顺利处理。具体的责任划分为：
2.抑制海岸漂浮物的发生
海岸漂浮物既有来自于陆地的，也有来自于海上的。这些垃圾随洋流或海风输送到其他地方，所以可在海滩上、海岸边看到这些垃圾，此类垃圾的产生同时也反映出国民的环保意识。海岸漂浮物问题不仅仅是该海岸所属地域本身的问题，更是所有地域都应重视的共同课题，因此应采取充分措施防止海岸漂浮物的发生。
3.多种主体的任务分配和合作的确保
为了积极推进海岸漂浮物的处理，提高国民的意识，该法指出国家、地方公共团体、事业者、国民、民间团体等各主体应适当地分配任务并相互合作。
4.财政上的措施
对于海岸漂浮物的处理，政府负有采取必要的财政上的措施的义务。
（四）国家、地方公共团体及国民的责任
根据该法所规定的海岸漂浮物处理对策的基本理念，国家负有策划制定海岸漂浮物处理的综合性措施及推进其实施的责任和义务；地方公共团体负有策划制定适合本区域自然社会条件的处理措施及推进其实施的责任和义务；事业者负有防止其事业活动产生垃圾污染海域的责任，并有义务协助国家及地方公共团体实施相关措施；国民应加深对处理海岸漂浮物政策的理解和关心，事业者及国民有义务适当地管理或维护其占有或管理的土地，防止其产生海洋垃圾。 海岸管理者负有保持其所管理海岸清洁的责任，并有义务采取措施处理海岸漂浮物，海岸土地的占有者负有保持其所占有或管理的海岸土地清洁的责任；市町村有必要采取措施协助海岸管理者或海岸土地的占有者处理海岸漂浮物；都道府县有义务给海岸管理者或海岸土地占有者提供必要的技术上的支持，以推进海岸漂浮物的顺利处理。
三、海岸漂浮物处理推进法的特点
近年来，各国附近海域的废弃物污染日益严重，给国民的生产生活造成了一定的危害，社会各界对海岸环境保护的呼声越来越高，而日本制定的《海岸漂浮物处理推进法》是处理海岸漂浮垃圾的基本法，该法的制定具有重大意义，且该法具有显著的特点，主要表现在以下几个方面：
第一，体现在“处理责任的明确化”上。在未制定该法之前，已颁布实施的相关法律都不适用海岸漂浮物的处理，且处理的主体未确定，而由市町村负责处理又会给本来就受侵害的自治体造成财政上、人力资源等方面的严重负担。此次制定的《海岸漂浮物处理法》将国家、地方政府及公共团体、国民各自分担的责任明确化，明确规定由海岸管理者处理海岸漂浮垃圾，市町村和都道府县负有协助义务。海岸管理者所管理的海岸土地上产生的漂浮垃圾对当地居民的生活和经济生活产生影响时，市町村有权要求海岸管理者采取必要措施处理漂浮垃圾，流出垃圾的都道府县有义务协助处理漂浮垃圾。
第二，体现在“财政措施上”。受到漂浮垃圾侵害的自治体本身财政问题就很严峻，尤其是离岛自治体方面，由于漂浮垃圾种类各异，其中许多垃圾不能在岛内就地处理，需要搬运到焚烧设施完备的岛外，这笔搬运费用也成为财政严峻的离岛自治体的严重负担。为此，需要政府通过立法给予财政上的支持。此次制定的《海岸漂浮物处理推进法》明确规定：“为了推进海岸漂浮物处理对策，政府应采取必要的财政上的措施给予支持。政府负有采取财政措施的义务。”同时还规定，对于离岛等区域的漂浮垃圾处理费用，政府应给予特别照顾。该项规定解决了各主体在处理漂浮垃圾时的后顾之忧。从2009年至2011年的三年间日本环境省活用“地域绿色新协议基金”协助海岸漂浮物的处理，其处理费用三年间总额约60亿日元。总务省根据该法精神照会环境省将使用国费以确保其所需费用。
第三，加强与民间团体合作，推进与国际间的协调与合作，此项规定也是亮点之一。日本的民间环保团体组织很多，为维护海岸环境作出过巨大贡献。这部法律肯定了民间团体组织在处理海岸漂浮垃圾方面所起的重要作用，并鼓励与民间团体合作，积极支持其活动。另外，海岸漂浮物问题不仅仅是一国本身的问题，加强与其他国家和国际组织之间的合作是必要的，该法也专门对此作出规定，规定了处理海外漂浮垃圾时应采取外交上的适当措施，外务大臣应采取适当的外交政策保全海域环境。
四、对我国海洋环境保护立法的借鉴意义
（一）我国关于海洋环境保护的立法现状
但随着我国海上事业的不断发展，各种形式的海洋环境污染问题也层出不穷，尤其近年来我国附近海域的固体废弃物污染日益严重。从陆上企业向大海排放污物，到向我国海域倾倒外国商业垃圾，再到海上活动产生的相当数量的海洋垃圾。我国的海洋环境保护问题不断进入公众视野。而《海洋环境保护法》在内容结构上注重普遍性的、一般性的、共通的问题，没有对具体的海洋污染问题例如海岸漂浮物的处理进行具体的规定。
（二）日本海岸漂浮物处理法对我国的借鉴意义
如前所述，为了保护海洋生态环境，防治海洋污染，我国制定了一系列的法律、法规及管理条例。但随着海洋垃圾污染的日益加剧，法律滞后、保守的局限性愈发凸显，现行法律规范仍存在诸多问题。主要表现在：
1.相关法律法规不够健全
我国目前针对海洋环境保护的法律法规很多，但仍存在较多不科学、不完备之处，如法律体系不完善，内容过于原则化，法律条框多，而实质性的具有可操作性的具体内容少，且法律适用复杂多样，不统一。已有的法律法规不能适应日前海洋垃圾种类多、杂的新变化。
2.法律责任不明确
表现在主管部门的职责和权限分工不够明确。我国现在是以海岸线为界，过了海岸线属于海洋局管，陆地上的则是环保局管。比如陆地上的一家企业排放污染海域，究竟是环保局管还是海洋局管？或者是两者都有权管？这方面在管理上可能还是一个模糊地带。
3.公众环保意识薄弱
广泛的环保宣传，做好海岸漂浮垃圾的处理工作，离不开公众的理解和支持。而我国公众长期缺乏环保理念，政府相关部门的宣传、教育力度也不够，这些都是造成海岸垃圾泛滥的重要原因。
综上所述，我国的海洋环境保护相关法律法规还存在许多不足的地方，面对日益复杂的海洋污染问题其不适应性越来越明显。而且，我国目前也没有专门处理海岸漂浮物的法律规定。我国的法规大多是原则性的、方向性的规定，对于具体问题的具体处理规定还是由地方性法规来完成。“有纵向法，无横向法。”国家海洋局海洋战略研究所环境资源研究室主任刘岩说，《海洋环境保护法》是原则性法律，属于“纵向法”，而相关配套细则也就是“横向法”的缺位导致其操作性不强。而日本在海洋垃圾处理方面起步较早，积累了许多实践经验和教训，建立了较为完善的海洋垃圾污染防治和法律体系，并在实践中取得了较好的效果。日本的《海岸漂浮物处理推进法》是处理海岸漂浮物的基本法，其结构完整，特色鲜明，将海岸漂浮物的概念、处理对策、国家及公民的责任、相关措施等方面都作了全面的规定。我国应当充分参考和借鉴日本在处理海岸漂浮物方面的发展进程、立法框架体系、管理经验以及实施成果等。有鉴于此，笔者认为，可以考虑从以下三方面来逐步加强和完善海岸漂浮物处理的相关法规： 第一，完善相关法律法规。修改现行的《海洋环境保护法》，把海岸漂浮物处理的理念贯彻进去。明确海岸漂浮物处理的基本原则，针对不同种类的海岸漂浮物处理措施分别作出相应的规定，确定海岸漂浮物处理的宗旨和具体措施。
第二，国家、地方政府、企业团体及公民合理分担责任。日本的海岸漂浮物处理推进法将各个主体所应承担的责任进行了合理分配。我国可以结合本国国情并参考日本的立法，由国家来制定总的处理政策方针，由地方政府来根据具体污染采取具体措施；而企事业团体的责任，可以明确规定由企业和海岸管理者共同处理海岸漂浮垃圾，在该海岸进行事业活动的人负有维护海岸环境的义务；公民的责任是抑制海岸垃圾的产生。并规定各责任主体必须采取措施维护海岸环境，并承担相应责任，对于处理费用各主体应合理分担，国家给予财政支持。
第三，加大环保宣传力度、完善公众参与制度，普及环保教育活动。日本十分重视环保宣传和教育，全体公众都自觉地参加到海岸漂浮物处理的活动中，使法律法规得到较好地实施。而我国公众的环保意识还比较薄弱，且相关立法中也没有成熟的公众参与制度和关于环保的教育制度，关于这一点，可以借鉴日本的经验，广泛宣传环保知识，鼓励公众参与到维护海岸环境的活动中，普及对于海洋垃圾处理的教育活动。在法规中确定可操作性的公众参与制度，推进相关法律的实施。
五、结语
我国与日本是一衣带水的邻国，同属东海区域，地理位置的临近使两国在海洋污染的治理及海岸漂浮物的处理上有着可以相互交流和借鉴的理由。而我国对于海洋环境污染问题，由于多方面原因导致“政出多门”，各部门之间职权界限不够明确，现行法律又存在诸多问题。日本的《海岸漂浮物处理法》结构严整、措施完备、责任明确，为我国处理污染日益严重的海岸漂浮物提供了较好的法律参考。鉴于此，了解和研究日本的《海岸漂浮物处理法》，可以帮助我们少走弯路，借鉴日本等国的经验并结合我国的国情制定出适合本国的相关法律法规，更好地维护海洋环境。
